摘要：政策执行情况跟踪审计作为一项审计制度的创新，具有与传统审计方式不同的特点，同时也存在着诸多难点。鉴此，在审计中要结合有关政策制订及执行过程的特点，围绕政策执行情况跟踪审计的目标定位，把握好政策执行各个环节之间的关系，政策、项目、资金之间的关系，宏观政策与微观主体之间的关系，重点选择与风险防范之间的关系，找准政策跟踪审计的切入点。
关键词：政策执行情况跟踪审计特点、难点与要点
作为一项审计制度的创新，政策执行情况跟踪审计的目标对象、内容切入点、组织方式和取证方法，需要审计机关和审计人员在实践中不断探索。因此，对政策执行情况跟踪审计的特点、难点与要点进行剖析思考，对于提高政策执行情况跟踪审计的水平和效益有着重要意义。
一、政策执行情况跟踪审计的特点
政策执行情况跟踪审计是审计机关对国家重大宏观政策执行情况依法开展的全过程审计监督，作为一种审计制度的创新，它以促进政策的落实和改进完善为目标，围绕政策措施的执行和落实情况，合理运用审计方法，根据具体情况提出有价值的审计建议。政策跟踪审计具有审计对象广泛性、调查内容政策性、审计证据多样性、取证方法灵活性、审计成果建设性的优势。与传统审计方式相比，它具有以下特点：
（一）审计对象的特殊性
政策执行情况跟踪审计以宏观政策作为审计对象，具有一定特殊性。一方面，审计对象比较抽象，不是某个具体的单位、项目或资金，而是支持或限制社会或经济行为而采取的政策措施。但这些政策往往与大量的项目和资金直接相关，所以既抽象也具体。另一方面，审计对象涉及范围广，一般审计对象是一个特定的单位或部门，以单位或部门的核心业务为主；而政策的宏观特性很明显，影响经济和社会的各个方面，几乎涉及到所有的单位或部门。
（二）审计过程的阶段性
传统审计是对“过去时”审计，主要针对的是结果。而政策执行情况跟踪审计贯穿于政策执行的整个过程，政策执行各环节的时间跨度大，执行过程中不可避免地存在调整变化等情况，所以政策跟踪审计带有明显的阶段性特点，会依据不同的政策实施阶段有所区别。为此政策跟踪审计要在全面掌握政策执行过程的基础上，根据某一阶段关注的重点，选择最能反映实际情况的审计对象作为切入点，发表阶段性建议。通过对政策措施的全过程审计，层层推进审计目标，促使政策持续完善、管理持续规范，大大提升政策执行跟踪审计的建设性作用。
（三）审计内容的时效性
与传统审计项目相比，政策执行情况跟踪审计有更高的时效性要求，其目的就是要及时发现问题，防患于未然。只有第一时间跟进政府关心和社会关注的政策热点、难点及焦点，及时揭示执行过程中苗头性和倾向性问题，同时提出有针对性的对策建议，跟踪审计才能发挥应有的作用。因此政策执行情况跟踪审计需要重点关注政策执行过程中的薄弱环节和潜在风险，特别是可能引发的社会不安定因素，防范苗头性问题或局部性问题演变成趋势性问题或全局性问题，实现政策执行边审计、边纠正、边整改、边提高。
（四）审计方法的多样性
除传统审计项目采取的审阅查询、计算复核等一般方法以外，政策执行情况跟踪审计还需要结合“政策”和“跟踪”的要求相应扩展审计方法。一是广泛采用访谈、调查问卷等方法，全面了解政策措施的真实执行情况；二是通过经常性的部门沟通和专家论证咨询，克服审计力量不足和审计人员专业素质的局限；三是综合运用比较分析、趋势分析或因素分析等方法，分析掌握政策实施前后以及政策执行不同阶段产生的效果；四是充分利用信息化手段，推广运用联网审计技术方法，开展全过程跟踪审计。
（五）审计评价的外部性
政策措施的制定和执行，实际是各种权力相互博弈的过程。而一些政府职能部门既是政策制定主体又是执行主体，其对政策执行情况进行的监督和评价，往往很难脱离本部门的利益和管理领域，难以形成完全客观公正的结论。作为政府体系中独立于行政审批权以及各种利益冲突之外的经济监督主体，审计机关可以有效地克服政策内部监督的局限性。审计发现的情况客观、公正，有助于适时调整宏观调控力度，修正政策实施中存在的问题，改善政策执行力。
二、政策执行情况跟踪审计的难点
基于上述特点，目前在审计实践中开展政策执行情况跟踪审计还有一定的难度。
（一）专业知识局限性与政策预期目标多元化的矛盾
一项政策的出台，往往经历了反复论证和充分酝酿的过程，而且政策预期实现的目标任务也不是单一的，如当前大部分宏观经济政策同时涉及到稳定增长、促进改革、调整结构、改善民生和防范风险等目标中的两个或多个。准确把握多目标之间的关系和平衡是政策执行情况跟踪审计的关键，因此审计人员不仅要熟悉政策相关条文，还需要对政策出台的背景、意图有较全面的了解。只有深刻理解政策制定的背景知识，才会在遇到具体问题时准确、灵活运用，才会充分考虑地域、人文、单位、部门的实际现状，不生搬硬套、不讲外行话。然而从目前审计机关和审计人员的整体能力和知识结构来看，与要求的政策水平和宏观把握能力还有相当的差距，比如审计过程中常常仅从资金量等维度选择分析审计对象，可能会忽视政策在某些领域的效果或缺陷，导致审计结论发生误差，容易以偏概全。
（二）审计资源有限性与政策执行环节复杂性的矛盾
在政策措施制订和执行过程中，涉及到众多环节，包括政策宣传、措施分解、资源投入、组织实施、协调监控、调整优化等。由于信息不对称、既得利益、有限理性以及偶然事件等因素，一些政策在实施中被误解、曲解、滥用等而造成执行不力，进而影响到政策目标的实现。在实践中，一项重大政策（包括配套政策）通常涉及的部门、单位众多，执行偏差的原因具有很强的不确定性，既可能受到某个环节的主体素质、执行能力以及政策认同感等方面制约，使实际效果偏离预期目标，又可能是由各种因素互相影响共同造成的，难以分离。然而目前总体审计力量对于大规模开展“全过程”的政策执行情况跟踪审计来说相对不足，这在地方审计机关表现得尤为突出，无疑加大了审计对执行偏差产生的原因分析和责任界定的难度。
（三）跟踪审计时效性与政策执行效果滞后性的矛盾
客观而言，政策执行效果一般具有滞后性，而且影响政策实施及效果的因素很多。一项重大政策的制订出台一般会有很多相关的配套措施，各种具体措施叠加实施，既延长了政策执行的周期，又增加了政策执行情况跟踪审计的难度，尤其是评估政策效果的困难。然而跟踪审计的主要特点就是采用提前参与的方式，以预防和建设为目的进行审计监督。所以在政策执行过程中，尤其是政策效果尚未明显体现时，跟踪审计难以提出较有价值的建议，时效性也难以保障；如果过于强调时效性，可能对政策执行的效果缺乏深入分析，或提出不恰当意见或建议，造成不必要的审计风险。
三、政策执行情况跟踪审计的要点
结合有关政策制订及执行过程的特点，围绕政策执行情况跟踪审计的目标定位，应尽可能把握好四种关系，找准政策跟踪审计的切入点。
（一）把握政策执行各个环节之间的关系
政策执行一般涵盖政策制订、配套实施细则或措施的出台、具体组织实施、效果评价以及改进优化等环节。从国家审计职能定位出发，政策执行情况跟踪审计可以重点关注配套政策措施的制订情况、政策执行主体（单位或部门）的具体履职情况、政策覆盖领域的影响情况、政策效果评估和调整改进等。在实践中，政策执行情况跟踪审计一般以政策的预期目标为评价标准，检查各级政府在执行政策过程中是否产生偏差，或由于上下级政府和部门自身利益等原因，制订的实施细则或配套措施的范围和标准与原有政策有差别，对政策执行效果进行评价分析，从实际执行中发现的具体原因出发提出针对性的建议，从而进一步完善政策。
（二）把握政策、项目、资金之间的关系
虽然政策本身很抽象，但绝大部分政策目标的实现必须依靠项目的实施和资金的投入，因此对政策的执行及其效果进行审计，应当以与政策相关、有代表性的项目和资金为载体。政策、项目和资金的联系在于目标具有一致性，并且政策的目标依赖于项目和资金的目标实现程度。同时，重点项目和资金是政策的主要载体，是政策措施发挥作用的途径以及具体效果的实际表现。区别则在于政策执行的效果评价主要以总体目标是否实现为标准，而项目和资金只代表其中的一部分。所以，政策执行情况跟踪审计一方面从一致性和匹配性角度对政策措施进行总体分析评估，另一方面，通过对重点项目和资金的审计，重点揭示政策执行过程中的薄弱环节以及政策措施的实际效果。
（三）把握宏观政策与微观主体之间的关系
宏观政策涵盖范围广、内容杂，有效开展政策执行情况跟踪审计的关键在于及时掌握发展趋势，准确把握政策脉络。与此同时，宏观政策最终的作用对象是微观主体，政策目标实现的程度最终取决于政策对微观主体的影响程度。而作用程度的影响范围和实际效果，取决于政策执行的合理性和有效性。实践中，宏观虽然很重要，但可能超出现实的审计能力，且难以准确评价。因此，在政策执行情况跟踪审计原因分析时，应重点关注微观主体所反映的机制方面的现实原因，包括相关机制产生作用的客观条件目前是否具备、实现条件与实际情况存在哪些差距、机制传导过程存在哪些障碍等等。
（四）把握重点选择与风险防范之间的关系
政策执行情况跟踪审计目前在实践中还存在工作量大、专业知识不足、评价标准难确定、介入时机难把握等诸多瓶颈，因此只能结合审计机关的实际承受能力，对审计对象分类管理，有选择性和针对性地进行审计，即对政策执行所涉及的重点部门、重点岗位、重点资金进行重点监督。同时建立风险识别和管理程序，保持审计应有的独立性，切实划分审计责任与被审计单位的管理责任，抓住政策执行不同阶段的中心任务和关键环节，做好阶段性目标与长期性目标的衔接和结合，有效降低审计风险，防止审计人员偏离审计目标，破坏政策执行机制。
参考文献：
1.浙江审计厅课题组：《关于跟踪审计的几点思考》，2009.
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4.郭强、徐会烨：《政策执行情况跟踪审计探析》，中国审计，2013（2）。
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