我国绩效审计环境分析和政策选择初探

[摘要]本文通过比较中外绩效审计环境的差异，我国开展绩效审计的现实环境，提出适合我国国情的绩效审计目标和政策选择。一、中外绩效审计环境的比较所谓审计环境，是指与审计有关的外部因素的综合。审计环境制约着审计的发展，但在一定程度上，审计对其所处的环境也具有反作用，当审计能够适应其环境需要时，就可以促进发展和进步；反之，则可能起到阻碍作用，并失往自身存在的条件。因此，我国绩效审计不能仅仅抽象地孤立地对绩效审计本身加以研究，而是要运用系统论的思维方式，将绩效审计放在其所处的特定审计环境中进行研究，才能揭示绩效审计发展的客观，从而对我国绩效审计的发展和政策选择提供有价值的和鉴戒[1].构成审计环境的因素有很多，但对审计产生和发展有着重要的因素主要有政治环境、经济环境及环境等，本文将侧重对中外绩效审计所处的不同政治、经济及法律环境差异加以剖析，并提出相应建议。（一）政治环境，绩效审计开展比较好的国家多数是立法型审计模式，该审计模式产生于三权分立的政治体制，审计机关隶属于立法部分，依据国家法律赋予的权力对政府行政部分实行有效的监视，以英美等国家为典型代表。绩效审计已成为英美等国立法机关加强权力监视和制约的有效途径[2].我国审计机关隶属于国家行政部分，是典型的行政型审计模式，这是由当时所处的政治经济环境决定的。随着我国社会政治经济的发展，行政型审计模式在一定程度上制约了绩效审计向纵深层次发展。从受托责任关系来看，绩效审计的委托者、审计者以及被审计者拥有同一隶属关系和共同的利益，审计独立性受到一定程度的影响，审计机关对本级政府层次的公共支出和重大投资项目难以进行评价和监视，发现了也难以对外表露。人民代表大会是我国最高权力机关和立法机关，但是，由于当前我国人大监视不到位、效果不明显，法律赋予人大的监视权力没有得到很好发挥，法律规定的如质询、罢免和革职等刚性手段很少运用，人大对政府预算的监视基本流于形式。因此，人大对我国绩效审计的推动作用还不是很明显。（二）经济环境当前，英美等多数国家实行以生产资料私有制为主体的市场经济体制，主要依靠市场机制来配置资源，减少政府干预，力图创建一个少花钱多办事的政府，国家审计对的经济活动干预也较少。经过200多年的发展，西方市场经济运行规则趋于成熟和完善，财务信息相对真实和规范，经济活动中的违法违规题目也日趋减少，传统合规性财务审计相应较少。因此，他们的国家审计更主要集中在关注创建高效廉洁的责任政府上，这在一定程度上推动了政府绩效审计的发展[3].我国国家审计诞生于计划经济末期，当时，审计目标突出正当性，夸大以行政处理处罚为手段，为维护国家财政经济秩序服务，尚不具备开展绩效审计的条件。随着我国改革开放的逐步推进，市场经济治理体制逐步建立，政企职能逐渐分开，这就为建立小政府大社会的治理模式奠定了基础，国家审计的职能也将相应转变，客观上要求国家审计更多地关注政府部分治理和使用资源的经济性、效任性和效果性，开展绩效审计的条件和时机逐渐成熟。同时我们也应该看到，当前我国正处于市场经济转轨时期，社会信用体制尚未健全，财务会计信息真实性不高，经济活动中还存在很多违法违规题目。因此，在未来一段时期内，绩效审计还难以快速成为国家审计的主流，传统的合规性审计在国家审计中仍将占有相当重要地位。（三）法律环境绩效审计的法律环境主要包括绩效审计权限、操纵规范及审计结果处理等相关的法律制度规定。从法律授权层面来看，目前很多国家的宪法或其他法律明确赋予最高审计机关开展绩效审计的具体权限。从操纵规范层面来看，多数国家在经验的基础上制定了一系列关于绩效审计操纵方面的规范性文件。如美国审计总署1972年制定的《政府审计准则》，包括了绩效审计现场作业准则、绩效审计报告准则，具体规定了绩效审计的操纵步骤和要求。英国国家审计署1997年发布的《绩效审计手册》，明确了绩效审计的概念、绩效审计的实施及审计质量控制等；从绩效审计结果层面来看，多数国家在法律上明确规定了绩效审计结果要向立法机关报告、审计报告公然发布等，通过立法机关及群众***监视等手段促进审计结果得以落实。我国国家审计制度源于《宪法》，但《宪法》将审计对象仅仅限于财政财务收支方面的规定，在一定程度上限制了绩效审计的发展空间。《中华人民共和国审计法》关于审计机关开展绩效审计也缺乏具体明确的规定。可见，我国开展的绩效审计实质上处于一种不完全的法律授权状态，而在法律上明确绩效审计的权限是非常必要的。假如没有充分的法律支持，公布对政府部分效率和效果的审计意见可能会构成违法行为。因此，取得立法支持是我国开展绩效审计当务之急。