审计机关的职责调整

为了适应我国和审计事业的形势，修订后的《审计法》对审计机关职责进行了相应调整，将使用财政资金的事业组织、国有资本占控股地位或者主导地位的机构、以政府投资为主的建设项目纳进审计监视范围，明确了审计机关任期经济责任审计的地位，调整了应当建立健全内部审计制度的单位范围，明确了审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告的职责。调整了事业组织审计监视的范围修订后的《审计法》第十九条将审计机关对事业组织审计监视的范围由“国家的事业组织”调整为“国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织”。这样修改主要是考虑：根据《事业单位登记治理暂行条例》，所谓事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事、、文化、卫生等活动的社会服务组织。我国共有事业单位130多万个，纳进政府事业单位编制的职员近3000万，相当于国家公务员总人数的6倍，占全国财政供养人数的77％，各项事业经费占国家财政支出的30%以上。目前在基层审计机关，特别是县级审计机关，教育、医疗等事业单位在属于其审计监视对象的单位中所占的比重越来越大，成为其审计监视的重点。随着我国事业单位改革的逐步深进，事业单位已不完全是国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，已出现了国家、集体和个人共同出资和其他接受、使用国家财政资金的事业单位。审计机关对事业组织审计与对审计不同，主要是为了监视其能否通过公道有效使用财政资金，完成好所承担的事业任务，创造出应有的社会效益，而不仅仅是监视国有资产的保值增值情况，因而不能以国家投资多少为标准来确定是否需要审计监视。国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织都应当进行审计监视。而且对使用财政资金的其他事业组织进行审计监视，可以审计该组织的所有财务收支。对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监视修订后的《审计法》第二十一条将原《审计法》第二十二条修改为：“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监视，由国务院规定。”本条修改主要有以下几点考虑：第一，以“国有资本”取代“国有资产”。由于出资人即股东的权益不是实物形态的资产，而是以资本权益形态体现的财产权利。只有“国有资本”才能形成股权，才有是否控股的，而“国有资产”本身并不能控股。第二，将国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构纳进审计监视范围。随着我国国有金融机构股份制改革的不断深化，纯粹国有的金融机构将越来越少，取而代之的是股份制等多种所有制形式的金融机构，如不将其纳进审计监视范围，大量国有资产将得不到有效的审计监视。第三，对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监视，有其特殊性。之所以规定对这类单位进行审计监视由国务院规定，主要是考虑到其具有的特殊性。有观点以为，这种特殊性在于此类单位的投资者不仅仅是国家，因此审计机关接受国家这一大股东的委托实施审计应考虑其他中小投资者的利益，应征求其他投资者的意见，按公司治理的程序办理。我们并不赞同这一观点。我们以为，审计机关之所以对这类单位进行审计监视，是由于它们接受了国家财政资金，或者说使用了纳税人的钱，国家或者说人民才要委托审计机关对其进行审计监视，审计机关的委托人不是作为大股东的国家，而是作为公共利益维护者、人民利益代言人的国家，审计机关行使的是公权力。这也才是审计机关为什么有权对被审计的企业、金融机构进行处理、处罚的根据。假如审计机关是股东委托的审计，是不可能处理处罚委托人自己单位的。事实上，按照国际惯例，国家审计对一切使用财政资金的、使用国有资产的，甚至只要涉及公众利益的单位，都有权审计，只不过考虑到我国有国有资本的企业、金融机构众多，国家审计监视不过来，本着抓大放小，突出重点的方针，可以规定审计机关只对国有资本占控股或者主导地位的企业、金融机构进行审计监视。正由于如此，审计机关对这类单位独立行使审计监视权，不应受其他投资者的。但也应当承认，对这类单位，特别是上市的和中外合资的企业、金融机构的审计监视，仍有一定的特殊性：一是这类单位的投资者众多，有的涉及到境外，其社会影响、影响比较大，对其进行审计监视的政策性要求比较高；二是国有资本的控股地位既有尽对控股，也有相对控股，确定起来比较复杂；三是《公司法》规定了一套对股份有限公司的监视机制，审计机关的审计监视如何与之相衔接，如何避免影响市场主体间的公平竞争，还值得。因此，审计机关对这类企业、金融机构的审计监视，在监视程序上应与对纯粹国有的企业、金融机构的审计监视有所区别。修订后的《审计法》仍然授权国务院对审计监视这类企业、金融机构作出规定。