政府采购审计监视的难点及对策研究

一、当前政府采购审计监视的难点政府采购制度的改革是一项长期而复杂的系统工程，当前的改革仍然处在不断推进的阶段，由于这是一项新的工作，对其进行审计监视治理仍难以完全到位，存在以下几方面亟待解决的。（一）审计部分与其他部分在监视治理中的关系较难理顺建立政府采购制度是一项庞大的系统工程，涉及面很广，客观上需要相关部分协同配合，发挥政府采购各有关部分的职能作用，共同履行监视职能，逐步建立起一种规范的监视检查机制，为各项规定的贯彻实施提供保障。《政府采购法》第五十九条、第六十七条、第六十八条、第六十九条分别对政府采购监视治理部分、审计机关、监察机关及依照、行政法规的规定对政府采购负有行政监视职责的政府有关部分的监视治理职责做了相关的规定，但这些规定比较原则，在一些方面还缺乏相应规定，如对于各项监视在政府采购中的地位、作用等方面的概念规定的比较模糊或笼统，对政府采购活动负有监视职责的部分对政府采购的监视重点、方式和不够明确，缺乏可操纵性。政府采购的监视治理体系虽已初步构建，但明确，部分之间未能很好协调，表现为，各监视部分职能相互交叉重叠，且未能做好沟通协调工作，可能造成重复多头监视和监视存在空缺地带的结果。当政府采购工作有成绩时，各方都报自己监视得力的功绩；但当因监视不力，出现题目时，却互相推诿责任。比如，对纳进政府采购范围并实行招标方式采购的工程项目采购活动的监视，根据招标投标法的规定，不同行业和产业项目的招投标活动的监视，分别由其行政主管部分负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监视，由建设行政主管部分负责。即对政府采购工程招标投标活动的监视，按照上述规定原则，由政府有关部分分别负责。但根据《政府采购法》的规定，这些专业性监视活动并不排斥财政、审计等部分的综合性监视，因此多头监视、重复监视难以避免，也易造成部分间的执法纠纷，这是我国政府采购市场中多头争夺执法治理权现象的一个缩影。因此，审计部分如何处理好与其他部分在监视治理中的关系已成为政府采购审计的一大难点。（二）实施政府采购绩效审计面临较多难点随着政府采购支出的迅速增加以及采购范围的日渐扩大和工作的日趋复杂，公众（特别是纳税人）想要知道的不单是政府采购开支是否公道、正当，而且还想知道采购资金是否有效地使用，采购行为是否有效果。传统的财务审计是不能满足当前需要的，这就需要用绩效审计的方法来监视政府采购活动是否建立了公然和公正的竞争机制，是否最大限度地发挥了资金的使用效益，是否实现了政府采购的政策导向和调控能力，并对政府采购活动进行客观评价。实施绩效审计，将使我国的政府采购审计工作有一个更高的出发点和目标，促进政府采购制度的。政府采购绩效审计以采购项目为审计单位，审计的目标就是评价被审项目的经济性、效任性和效果性。由于我国政府采购绩效审计尚处于试点阶段，在实施中存在以下难点：1、由于我国目前尚无绩效审计准则或指南，因此我国的政府采购绩效审计只能在遵守《审计法》、《政府采购法》的同时，鉴戒国外的一些相关准则在摸索中开展。2、绩效指标评价体系不完善，且没有一个公认可适用的绩效标准。目前能评价政府采购绩效指标的体系存在很大的局限性，往往只有财务指标、指标和综合性指标，而缺乏非财务指标、未来价值指标、单项指标和“预警”指标。在标准缺乏的情况下，审计职员无法深进了解被审计采购项目的经济效益，必须“借用”其它标准或是自己设计某种标准，然后用以衡量工作成果，这是一项困难的工作。此外，迄今为止，审计职员也还没有一个能指导审计活动、衡量被审计事实、鉴定经济效益质量的标准，即公认可接受的绩效标准可供利用，在这种情况下，就造成了对政府采购绩效的评价无据可依，无疑会绩效审计的质量和观经济政策的影响等效益。因此，政府采购审计显然超过了单纯政府采购资金审计的范畴，它涉及到财政政策、贸易政策和产业政策等多个方面，是一种政策性很强而又复杂的综合性审计监视。正由于政府采购绩效审计工作涉及面极广，它要求审计机关具备很多专业的优秀人才，诸如经济学、社会、法律、财会与工程方面的人才，要求审计职员要非常深进地把握政府采购工作方面的专业知识。目前，政府采购审计职员队伍建设落后于采购工作的发展，审计机关的审计职员知识结构较单一，缺少练习有素、能运用绩效审计知识的一专多能的复合型人才。3、“事后审计”的监视程序，可能令绩效审计“只开花不结果”。“事后”的绩效审计只是进一步完善了采购资金使用后进行的制度，并不能说明绩效审计就对减少“乱花钱”有决定性的作用。假如对政府采购决策实施的事前、事中监视缺位，绩效审计的作用就难以最充分地发挥出来。因此，事后监视的执法程序若不改善，即便是绩效审计开展得再好，恐怕也难逃尽向“明日黄花”放空炮的结局。（三）一些政府采购改革配套措施不到位，制约审计工作的进一步深进推行1、《政府采购法》有关的配套法规制度不健全，无法对政府采购审计提供充分、完善的依据。①由于《政府采购法实施细则》尚未出台，在实际工作中，《政府采购法》的原则性条款难以规范操纵。如《政府采购法》没有具体明确采购合同的条款，对中标商的“分包履行合同”行为未进行明确的规范，对供给商资格条件的规定有的难以进行实际操纵，对采购工作岗位任职条件的衡量标准和考核标准也未具体规定，等等。因此，审计职员在实际审计工作中对以上行为和内容的监视难以具体实施。②由于政府采购是一项系统工程，各地在尝试政府采购初期的熟悉不是很深，出发点站得也不高，出台的一些政策制度，难免存在遗漏，甚至与《政府采购法》相左，审计职员在实际审计工作中难以适用，亟须加紧修改、完善和补充。2、一些采购专业性很强，由于缺乏相应的规范性具体措施，仅靠审计部分现有的职员及专业知识是不能适应对这一工作进行监视的需要。如普遍存在的招标文件制作水平不高，存在项目要求不具体、评标标准不细化等，有的甚至带有明显的倾向性，通过构筑技术壁垒排挤其他品牌，破坏公平的竞争环境。由于没有同一的标书范本可供适用或成立专门的标书审核专家组对标书中有关需求、技术参数等专业技术强的内容进行审核，一般职员难以胜任审核监视这些标书的工作；又如，评标过程不规范，评标办法欠、公道，操纵性不强，评标各因素的权重不能科学地制定，这些都直接地、制约了评标结果；在评标过程中，人为的招标失败仍难以控制，如通过各种手段，使公然招标的项目在条件审查过程中就达不到满足3家以上供给商的条件，由此成为不公然招标的理由或采用其他采购方式的依据。等等这些题目，近期内审计监视部分也没有足够的气力对其进行监视治理，这是监视上的一大隐忧。