新公共治理背景下的绩效审计研究

[摘要]新公共治理运动兴起于20世纪70年代末，它是一个公共行政模式由权力至上到责任至上的进化历程，其核心特征是对政府绩效及其责任的高度关注。新公共治理运动从需求和审计能力两个方面促进了绩效审计的发展，并导致其从一种意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。，这种促进作用主要体现在国外。推动我国绩效审计的发展，需要扩大审计需求、进步审计能力、改革审计体制三管齐下。

[关键词]新公共治理权力制约绩效评估绩效审计

从2003年3月SARS危机爆发，到2004年6月“审计风暴”席卷全国，的媒体已经把人民知情权、政府透明度、政府可问责性等符合世界潮流的理念广泛传播开来。这引发了我们对审计与权力制约、政府责任与绩效评估、绩效审计等的思考。本文将聚焦“新公共治理”这一公共行政学领域的新动向，力图客观熟悉其在绩效审计演变过程中扮演的角色。我们以为，新公共治理运动对政府责任及其绩效的夸大，从社会需求和审计能力两个方面促进了绩效审计的发展，并导致其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。目前，这种促进作用主要体现在国外。推动我国绩效审计的发展，需要扩大审计需求、进步审计能力、改革审计体制三管齐下。

一、传统的绩效审计：权力制约机制

1986年，在澳大利亚悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议发表了《关于绩效审计、公营审计和审计质量的总声明》。在该声明中，绩效审计被定义为：对公营部分治理资源的性（Economy）、效任性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的评价与监视。和其他类型审计一样，绩效审计产生的基础也是受托责任。不同之处在于这是一种存在于公共领域的受托责任，即政府接受国家立法机构或全体公民的委托对公共资源进行经营和治理，从而对公共资源所有者负有的责任。公众作为资源提供者，享有监视政府运营效率、考察政府受托责任履行情况的权力。现实世界里，出于本钱效益的考虑，公众不会亲历亲为的进行监视和考察，而是通过将审计权力赋予立法部分、司法系统或独立机构来达到对政府使用资源情况的终极控制。绩效审计也就成了对政府权力进行监视的一种制约机制.

政治学中的权力制约思想，最早可以追溯至古希腊、古罗马的思想家那里。作为一种学说，进而作为一种政治纲领和武器则是近代资产阶级思想家约翰。洛克和孟德斯鸠提出并发展起来的。约翰。洛克在《政府论》中提出了分权学说（立法权、执法权、同盟权）和君主立宪的主张，试图通过三种权力的相互牵制和均衡来削弱和限制王权（[英]约翰。洛克，瞿菊农等译，1982）。孟德斯鸠丰富了分权学说，在《论法的精神》一书中，正式提出立法、行政、司法三权分立与相互制衡的思想。他以为，权力集中于一个机关或某一个人就会被滥用，没有限制必然导致***，以致侵犯公民的自由权。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”（[法]孟德斯鸠，张雁深译，1982）。

以经济学的观点来看，国家政治体制中的职能分工以及权力制约是一种节约交易用度的选择。众所周知，政府经营公共资源、治理公共事务的权力来自明文规定，实在这背后的实质在于：社会全体成员发现自然状态中不利于其生存的障碍超出个人能力，而寻求一种联合形式，以共同的气力来保护自身。于是，他们通过谈判来达成一项社会契约，再通过一定的立法机构和程序将该权力交由政府同一行使从而达成联合的目的。相对于社会成员各自为政，以集体的气力克服障碍是一种节约交易用度的方式。政府是通过国家立法机构接受全体公民委托来治理国家的。

存在委托代理关系，难免产生道德风险和逆向选择。特别是在政府工作职员所获报酬不足以弥补其付出的努力时，“经济人”的属性将诱使他们在相关物质利益的驱动下谋求个人效用最大化。公共选择理论也一再证实政府完全以公共利益为导向的不现实性。结果是公共选择的结果偏离公共目标，公共机构不能够代表公众利益，这又会造成巨大的交易用度。