中国公共财政管理框架的整合和重建

[摘要]加快集中化财政管理框架体系的构建，并通过相应的制衡性制度安排克服财政低效和财政风险，是当前我国公共财政体系建设的重中之重。本文以西方发达国家（主要是OECD国家）政府公共财政管理为参照系，立足中国的具体国情和政府公共财政管理的基础和能力，试图通过良好的制度安排和机制设计，对中国政府公共财政管理模式和运行机制进行整合和重建，以期促进公共财政受托责任，优化公共财政资源配置，实现公共财政管理目标。[关键词]公共财政管理；整合；重建西方发达国家公共财政框架的基本特征是：相对分权化的财政体制框架和相对集权化的财政管理框架。而中国传统的公共财政框架则是：一个高度集中化的财政体制框架和一个高度分散化的财政管理框架。1994年的分税制财政体制改革，初步构建起了与市场经济相适应的、相对分权化的财政体制框架，但高度分散化的财政管理框架的改革却相对迟缓和落后。实践表明，这种制度安排导致了一系列的财政低效和财政风险。加快集中化财政管理框架体系的构建，并通过相应的制衡性制度安排克服财政低效和财政风险，是当前我国公共财政体系建设的重中之重。本文以西方发达国家的公共财政管理为参照，就构建我国公共财政管理框架的基本思路和关键环节做些探讨。一、西方发达国家公共财政管理的良好做法1.科学的管理理念。西方发达国家优质的公共财政管理是建立在“四大支柱”———责任制、透明度、预测能力和参与性———之上的。（1）财政受托责任。由“责任”和“后果”两部分组成。公共财政管理中的受托责任机制包括三个层次：一是要求政府对社会公众负责，即政府有责任在具体规定的质量、成本以及时间安排范围内向公众提供优质的公共物品和服务；二是行政对立法负责，即政府有责任定期就资金去向和资金使用效果等问题回答立法机构的质询，并对相关财政事项和他们的行为后果负责；三是上下级之间的管理者相互负责，即公共预算管理中的上下级官员之间应就宏观经济预测、财政政策的制定和咨询以及支出预算的实际执行过程和结果相互承担强有力的内部受托责任，避免上下级政府之间相互推委责任。受托责任的履行不仅仅在于提高财政资金的利用率，更重要的是以此推动产生更好的公共物品与服务的供应系统，提高公共部门的运作效率。（2）财政透明度。财政透明度是指公众以较低的成本获取与政府财政财务管理有关的所有有用的财政信息，包括政府的结构和职能、财政政策取向、公共部门账目和财政筹划等。财政透明度着重强调下列事项的重要性：明晰的财政职能和责任；公众获取信息的可能性；预算编制、执行和报告过程的公开操作；对财政预测、财政信息和各账目进行独立审核。对一个国家的立法机构、行政机构乃至整个社会而言，保证财政财务信息的可靠性、真实性、完整性、安全性和针对性是极为重要的。（3）财政政策的可预见性。对财政资源的预测能力的高低，直接影响到政府预算官员对战略性优先项目的选择和公共服务规划的制定，而这又直接影响到私营部门对其生产、营销和投资过程中的决策，因此，制定并实施统一有效的法律法规来增强公共部门对财政资源的预测能力，使预算官员能对政府支出总额以及政府支出在各部门之间的配置做出客观的预测，不仅提高了预算的准确性，也对私人部门的生产经营及投资决策提供了重要指南。（4）公众参与。政府预算是政府为公众提供公共物品和服务的计划和成本核算工具，因此，支出预算的制定和顺利实施，必须有相关各利益主体以适当方式的参与，以获得社会的广泛认同和政治上的可接受度。另外，对政府服务的便利程度和质量优劣以及相关项目的运作效率进行监控，也必须有服务客户的反馈信息和外部实体的积极参与。上述四个要素是一个有机的整体，任何一项均不能单独存在，每一项要素都对实现其他三项要素起到推动作用，而只有四个要素的有机结合才能实现稳健的发展管理目标。2.明确的管理目标。增长、公平和稳定是各国宏观经济政策的主要目标，作为一项核心的政策工具，公共财政管理必须力求同时实现三项总体经济政策目标。因为经济和金融的稳定需要财经纪律加以保障，而实现经济增长和社会公平，则需要在经济运行中对公共资源进行高效配置、有效利用和合理分配。因此，西方国家公共财政管理的主要目标明确定位于财经纪律与总量控制、资源分配与配置效率、运营管理与运作效率三个方面。同时，确保政府财务的合规性和管理财政风险也是他们积极关注并致力追求的目标。3.完善的运行机制。西方国家公共财政管理具有完善的运行机制，包括政策制定中的制度机制和实施中的协调机制、预算执行中的激励机制和事前、事中、事后的监督机制等。一方面，由于政府预算涉及政府之间和政府内部各职能部门之间的责权利关系，因此，通过政策制定的制度机制来依法确定各级政府及其各职能部门之间的责权利关系，并做出相应的组织安排就显得十分必要，而通过建立政府内部政策制定的协调机制能进一步密切政策与预算之间的联系，有利于维护预算的法律性和权威性。政策制定的制度机制和协调机制的建立较好地解决了政府内部由于缺乏协调，责任制不明确，职责分工重叠等可能产生的严重问题。另一方面，预算的执行涉及面广，综合性强，执行结果的好坏又与各部门各单位的努力程度密不可分，因此，建立适当的激励机制，在统一原则指导下增加部门和地方管理的灵活度也是非常必要的。特别需要指出的是，预算资金的分配过程同时也是利益格局调整的过程，为此，建立健全财政部门内部审计与独立审计机构的外部审计相结合的支出监管体系，加强对预算全程的监督同样是必不可少的。4.规范的管理控制程序。西方国家经过多年的实践，已经形成了一套高度标准化、规范化、程式化的管理控制程序，而重点又主要集中在预算编制和国库管理两个方面。一是预算编制程序规范。年度预算的编制以宏观经济框架的制定为起点，将预算编制纳入到宏观经济框架之中，从而保证了财政目标与宏观经济目标的一致性。同时，在编制预算过程中，明确财政方面存在的局限和限制，果断地做出各种选择。在预算编制的具体组织方式上，首先采用自上而下，从宏观到微观的方式，根据资源约束和政府的重点与优先项目安排确定各部门的支出上限；然后采取自下而上，从微观到宏观的方式，由各部门根据确定的上限制定具体的支出规划，通过一系列的讨论、谈判和调解机制，最终实现政策目标和可用资源之间的协调统一。二是借助国库单一账户对财政资金的拨付实行严格控制。在OECD国家中，所有与政府有关的付款业务均由国库办理，各部委不能使用或只能有限使用银行账户。付款过程分两个步骤：先由支出部委向国库提出付款申请，然后国库进行审核并开出付款凭证，据此从支出部委在中央银行的国库单一账户上付款。这样，通过国库单一账户系统，就能实时记录和追踪支出周期各个阶段的财政交易，有效实施监督。5.扎实的管理基础。西方国家预算管理的经验表明，健康的政府会计与报告系统、合理的管理控制系统、独立的审计系统以及专业化的项目评估系统对于公共财政的管理、责任制的实施、透明度的增强以及政策的制定等都有着至关重要的意义。近年来，西方少数发达国家正加大对政府会计和财务报告系统的改革力度，利用国库分类账系统履行会计职能并及时掌握预算执行中的各种信息以加强对支出预算执行的监管；逐步用修正权责发生制（或完全权责发生制）来替代现金收付制，使政府会计除了反映现金以外，还能涵盖政府全部的负债和金融资产，为评估政府的完全成本和绩效提供了一个合理的框架。内外结合的管理控制系统的应用对杜绝欺诈、滥用职权、低效以及人为错误等违规行为起到了预警和防范的作用，保证了各预算主体合理有效的运作。独立的审计系统对确保政府及其实体财务会计信息的真实性和可靠性发挥着重要作用。而专业化的项目评估系统同样对确认和测定政府政策和项目的效果，提高投资效率提供了一条有效途径。6.强大的技术支持。信息与通信技术（ICT）的发展，特别是政府的电子服务交付系统（EDS）、国库分类账系统（TLS）以及各国政府采用的信息与通信技术计划，如西方七国政府在线（GOL）项目、印度的信息时代改革、菲律宾预算拨付网址、芬兰“信息社会”政策、意大利行政管理网络中的数字文件、丹麦的信息社会2000、美国的信息高速公路项目等多种政府财政管理信息系统的开发和应用，极大地降低了政府公共管理成本，改善了政府的责任制，增强了政府工作的透明度和参与性，提高了公共部门运作的效率和有效性，拓宽了公众获取公共服务的渠道为高效率地实现政府公共财政管理目标提供了强大的技术支持。西方国家公共财政管理经验是在西方国家特定的社会、经济、政治、文化、人文传统等主客观条件下、经过二百多年的实践逐步提炼出来的，有些措施也只是少数国家在特定发展阶段的产物，受各种因素的约束并不具备普遍推广的条件。但从这种比较研究中我们却可以发现我们在公共财政管理方面存在的问题和差距，同时也为我们进一步深化公共财政管理制度的改革提供了重要的参考依据。]