浅谈财政专项资金效益审计的重点及方法

[摘要]本文从财政专项资金项目的申报立项、资金流向、治理活动、制度运作、资金使用、效益产出等方面的审计探讨了财政专项资金效益审计的重点与，提出了开展财政专项资金效益审计的一些新思路。财政专项资金效益审计应是对申报立项、资金流向、治理活动、制度运作、资金使用、效益产出等环节的全过程全方位的系统审计。笔者试对财政专项资金效益审计的重点及方法谈一些粗浅的看法。一、财政专项资金效益审计的重点（一）申报立项审计通过调查、观察、等方法，做好对财政专项资金项目建议书、可行性报告及项目概预算的审计评审。一方面审查立项的可行性，即申报立项是否进行了可行性研究，背景是否真实，建设条件是否落实，可行性研究内容是否完整，技术论证是否切实可行，是否符合当地条件（资源、地理和环境）、调优经济结构、技术经济支持能力、实际、市场远景和可持续发展的要求。有无虚假、重复申报立项的，有无随意、盲目申报立项，有无违反、忽视***发展和长期发展、造成效益低下的题目，是否存在项目中途而废、损失浪费的题目。另一方面审查项目概预算的经济公道性，即是否体现科学、可行和节约的原则。涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否合规、正确，包括内容是否完整，所依据的设计资料、设计图纸及变更资料是否齐全，是否做到切合实际、技术先进、经济公道，概预算定额与标准是否合规，套用是否正确，有无高估冒算等现象，取费基数与标准是否正确，市场价格与预算价格是否正确等[1].（二）资金流向审计审计中首先从资金来源渠道进手，摸清所审财政专项资金的性质、主管部分、来源渠道、规模、构成及具体用途，为深进审计做好预备。如对通过上下级财政结算拨进的专项资金，可审查年度财政结算表、指标账、与上级往来及上级财政部分下达的指标文件、项目批件等资料；对非财政部分主管的其他专项资金可往相关主管部分调查。其次了解主管部分资金治理、分配方式及拨付渠道。重点核对主管部分所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致，是否按规定及时下达分配指标，有无随意分配或“暗箱操纵”的现象。各种专项资金拨付路径不够同一，有的通过各级财政拨至资金使用部分、单位，在国库直接支付下有的从财政直接拨至供货商和服务商，有的由财政部分通过主管部分层层下拨至相关部分、单位。在财政部分内部，一些资金也分别由各职能机构下拨，有的由国库机构拨至有关职能机构，实行报账代理核算和结算。拨款的结算方式也不同一，有的通过往来结算，有的直接拨给资金。三是以资金流向为主线，依据资金性质、指标、规模、用途、拨付路径进行跟踪审计。通过有重点地详查或抽查等方法，检查各环节应到位、已到位的资金数额是否真实及其到位的时间，揭示各级主管部分是否按指标、计划、进度或规定程序，及时、足额、规范地拨付资金，中间环节有无滞留、截留、挤占、挪用以及损失浪费，以致项目实施的情况，如用于弥补部分和单位经费、平衡预算、违规建设和购置小车等；检查地方应配套的资金是否配足，配套资金的来源是否真实存在，有无假配套的情况，如以物资、债务往来、劳务等抵项的现象。审计职员在必要时应向开户银行询证，检查银行存款对账单收付业务记录，揭示有无已收到的专款未经使用又违规流出使用单位的情况，若有，则应深进进行追踪审计[2].（三）治理活动审计治理工作的成效如何，直接影响到财政专项资金项目的效益。财政专项资金投进或使用后主要转换成四种形式：一是以货币形态存在和运作的基金，如合作医疗基金；二是一些有形的公共资产（设施）或法人资产（设施），如型设备、农业及水利设施，它们在形成过程中一般通过工程基本建设来体现；三是维持公共设施功能或正常运行所需的各种无形的耗费支出来源，如养护经费、路灯经费等；四是保障各类贫困群体生活以及村级基层组织正常运转的用度来源，如抚恤和救助资金、村级三项资金。有些资金在各个阶段会以不同的形式交替出现，如财政安排的一些科技三项用度先是形成科技创新基金，经使用后转换成科技型设备，以后随着有偿部分的回收又变成了科技创新基金。专项资金的专用性质和转换成的形式不同，决定其治理活动的特点也不同。审计中，要依据它们的性质、运作形式和特点，深进分析其内在属性、外在联系和发展趋势，从治理系统、治理模式、服务效能、工作质量、项目进度、执行政策及政策制定本身等各项关键的治理活动角度，捉住重要环节和控制点，开展治理活动审计。（四）制度运作审计目前财政专项资金拨付、使用中普遍存在的挤占、挪用、损失浪费、效益低下等题目，其根本原因是体制上的不完善、制度上的不健全和运作上的不规范。有的专项资金缺乏严密规范的治理制度，有的治理制度形同虚设，起不到应有的作用，有的治理制度背离公共财政的要求，治理职责分工不清、约束不严、监管不力，资金安排和分配缺乏按职责权限进行科学、公然、公正、公平的操纵程序，有的资金条块分割、多头治理等等。审计中首先要运用公共财政、控制学、系统学等原理，审查相关部分、使用单位是否建立了规范有效的治理和内部控制制度，是否制定了资金使用和项目治理单位“五专责任制”（专项、专户、专用、专账、专人负责）以及跟踪反馈、绩效考评与赏罚制度，各种制度正常运作的保障措施是否健全有效。其次要通过调查、访谈、座谈会及查阅资料等方式，查明有无流于形式的制度和措施存在，评估制度、措施的执行程度。通过审计达到揭露题目、健全制度、规范治理、制衡权力、促进改革、进步效益的目的[3].（五）资金使用审计一是重点检查财政专项资金是否专用。从账证及票据等原始凭证进手，按照重要性原则，检查使用程序是否合规，各项支出有无严密的审批手续；票据是否正当，资金投放是否符合政策，支出内容是否真实，用途是否符合要求，有无截留、剥削、挪用、虚报冒领、擅自改变用途的情况，如违规用于补充办公经费，发放奖金、补助和福利，项目之外购车、搞基建，擅自出借资金等题目。对税务等部分“代开”的运输、劳务等票据要重点检查是否以正当形式掩盖虚假事项和不实内容。要强化对白条支出、袋袋账、包包账的审计。二是使用过程是否体现公道、节约原则。检查各项支出是否精打细算，是否定期编制计划和办理申请报告，有无大手大脚、贪大求洋，随意扩大项目规模，进步建设标准，搞花架子，以致贻误整个项目建设的现象；所购物资是否必须，质、量、价是否公道，有无办理必要的验收、保管、领用手续，有无盲目采购、浪费资金的现象。当然，也要检查有无随意缩小规模，以便达到侵占专用资金的目的。各种非生产性支出是否严格加以控制，有无因占比过大影响到整体建设或生产。三是财政专项资金是否按照项目进度使用。能否满足项目质量要求，有无因付款不及时而影响项目实施、错过农时工期的情况，办理工程资金结算是否履行了必要的审计或审核手续。四是重视和加强对财政报账制核算的审计。防止核算与资金的实际使用情况相脱节。（六）效益产出审计财政专项资金项目完成后，应通过对所产生的效用特点、受益范围和所办事业生命力的强弱、预期目标的实现程度以及有关效益、效益、资源与生态效益等方面进行效益产出审计和必要的后续跟踪审计，以综合评价其项目效益。现行专项资金项目按功能和作用可分为公益性、准公益性、经营性三类。在审计及评价上，公益性项目效益产出审计的重点是以社会效益为主，对准公益性项目效益产出审计的重点既要立足社会效益，又要兼顾经济效益。对经营性项目效益产出的重点是以经济效益为主。同时，要牢牢坚持可持续战略，将资源与生态效益的分析评价融进三类项目审计中。在具体评价时，要留意：一是利用宏观经济与社会指标，如分析项目是否定期完成，运行后是否增加税收、解决就业、改善民众生产生活条件、拉动周边和相关产业的成长和区域规模经济的形成、提升抵御灾难能力、进步重大疫情防控能力等方面的情况，评价社会效益情况；二是利用财务、经济、技术能力指标，如投资回收期、获利能力、偿债能力、财务净现值等指标以及是否增加产业化程度、进步生产能力、增加产品含量和附加值等方面的分析结果，评价经济效益情况；三是利用项目对资源的消耗与利用以及是否符合环保法规、政策和标准，噪声、污染物等排放是否控制在规定标准之内、治理措施是否有效、改造生态的能力如何等方面的分析结果，评价资源与生态效益情况；四是对项目建成后涉及资产移交及后续治理、维护的，要用发展的眼光往分析评价，主要包括资产接收治理的主体是否正当及其治理能力如何，现行治理体制能否满足长远发展需要，运行收进与本钱用度有无严重倒挂，使运行难以为继而无法长远发展。