公共工程审计要抓好“六个重点”“三个结合”

按审计法规定，我国公共工程审计是指审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行的审计监视，涵盖了公共工程投资的真实、正当和效益。特别是《审计署2003至2007五年发展规划》中提出“投资审计以效益审计为主，促进进步建设资金的治理水平和投资效益，深化投融资体制改革”后，公共工程效益审计成为我国审计实践的热门，各地审计机关都在积极探索。
目前我国的效益审计有两种模式：一是独立类型的效益审计。二是与现行财务收支相结合的效益审计，即综合审计。笔者以为我国现阶段公共工程审计要实现法定目标，综合审计是主要方式。这是由公共工程审计的目标要求和我国现阶段审计环境所决定的。一方面随着公共财政体制和责任问责制度的建立，对公共工程支出的经济性、效任性和效果性进行审查、分析及评价已成为经济和社会发展的需要，国家审计必须顺应这一需要。我国国家审计模式是典型的行政模式，国家审计机关作为政府组成部分所开展的审计监视是政府内部行政监视的重要组成部分，这就使审计对公共支出的控制作用愈直接，愈能在促进政府部分和项目法人加强公共资金治理、进步工作绩效、增强责任感方面发挥重要作用。
目前公共工程领域还大量存在决策失误、治理粗放、损失浪费等影响投资效益的题目。审计法把效益性作为公共工程的审计目标之一，就是要求审计机关及时发现公共工程建设中存在的违反法律法规制度规定和经济性、效益性、效果性的行为，并予以及时纠正、问责，达到进步公共资金使用效益的目的。另一方面，在我国现阶段开展独立的公共工程效益审计，受到审计环境的制约。一是工程收支的真实性、正当性得不到保证。其反应的信息不能直接作为效益审计的基础数据。真实性方面存在会计信息失真、工程价款高估冒算等题目；正当性方面也大量存在违法违纪题目，成为***案件的高发区域，有较高的审计风险。二是审计法对公共工程审计的法律界定是预算执行和决算，没有包含决策阶段。因此对其的效益审计是狭义和局部的，只能在开始建设到竣工这一阶段进行。而对一些不必要建设的形象工程、重复建设项目和因决策失误造成的重大损失浪费，应该问责却无法问责，只要涉及到决策层面，审计是无能为力的。三是开展独立类型效益审计的配套条件还不具备。主要表现在法规建设滞后、没有公认的效益审计评价标准等等。
结合审计实践，笔者以为要提升公共工程综合审计的层次和质量，必须捉住六个重点，搞好三个结合。

一、六个重点

(一)以促进政府信用为目标，加强真实正当性审计。政府信用是指政府法定权力和职责的履行程度，其核心是公共责任。公共工程是政府为履行公共责任而投资建设的公共设施和基础设施、环保、农业等项目，是公众关注的重点，其投资信息是否真实、行为是否规范正当直接影响着政府信誉。审计要牢牢围绕资金筹集、到位和使用的真实性。土地使用、环境保护、招投标、经济合同签订等重大事项和行为的正当合规性进行审计，促使公共投资的真实正当。
(二)以促进加强对权力运行的制约和监视为目标，搞好建设程序审计。《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)明确规定政府投资项目实行审批制，包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、概算都要进行审批。审计时一方面审查公共投资项目是否按基本建设程序和规定的权限进行了审批，有无人为压低建设规模和概算将应由上级审批的项目控制在自己的审批权限内审批项目的题目。另一方面还要审查建设过程中已批准的概预算执行情况，重点查处擅自扩大建设规模、进步建设标准、概算外建设和购置等题目。笔者近年来在高速公路项目审计中发现普遍存在擅自变更施工图设计的题目，有些变更是不需要的人为变更，其结果是将通过招标竞争产生的单价变为业主与承包商的协商单价，不仅增加了投资，而且也为权力的寻租创造了条件，应引起审计职员的高度重视，顺藤摸瓜，往往能发现幕后交易的蛛丝马迹。