浅谈预算执行审计为人大监督服务方式的改进(1)

【内容提要】：我国审计机关预算执行审计为人大监督服务主要是采取两个报告的方式，即“审计工作报告”和“审计整改情况报告”。现阶段，这种服务方式运转平稳，但也显现一些薄弱之处。本文客观地分析了两个报告服务方式的利弊，大胆地提出了有针对性的改进建议。

【关键词】：预算执行审计审计监督人大监督
在我国现行审计制度中，财政审计特别是预算执行审计为人大监督服务，既是人大履行监督职能的客观要求，也是审计机关应尽的职责和义务。当前，预算执行审计为人大监督服务方式运转平稳，但在新形势下也显现了一些薄弱之处，有待创新发展。因此，按照中国特色社会主义核心价值理论的要求，各级审计机关积极探索改进预算执行审计为人大监督服务方式十分必要。

一、预算执行审计为人大监督服务方式的形成

现阶段，我国审计机关预算执行审计为人大监督服务主要是采取两个报告的方式：第一个报告“审计工作报告”，它以1995年1月1日起施行的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》为标志。《审计法》第四条规定：国务院和县以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同年7月19日，国务院又以181号令颁布了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》。该办法第八条第三款重申：审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院的委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。隨后，各省、自治区、直辖市先后发布了各地预算执行情况审计监督实施办法加以完善。第二个报告“审计整改情况报告”，它以2006年2月28日十届全国人大常委会第二十次会议关于修改《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）的决定为标志，修改后的《审计法》第四条规定：国务院和县以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委会报告。从此，两个报告正式成为各级审计机关为人大监督服务的主要方式。

二、改进预算执行审计为人大监督服务方式的必要性

十多年的实践证明，人大监督财政预算要求越高，审计机关预算执行审计越重要。虽然审计机关开展的预算执行审计为人大监督做了一些工作，且在服务方式上不断加强。但是，与新形势下人大对财政预算监督的要求尚有一定的差距，必须加以改进。

就人大监督而言，监督本级预算的执行、审查批准本级预算的调整、财政决算是法律赋予人大常委会的职权。要履行好这个职权，要求人大常委会组成人员既要熟悉关于预算管理和财政管理方面的法律法规，还要熟悉涉及预算管理的各项业务知识和财会知识。而实际情况是，人大常委会组成人员不可能都由熟悉预算管理方面知识的人组成，加上预算草案、预算执行情况报告、决算草案项目不细，透明度低，外行人看不懂，很难弄清其数字中的关系，因此，要审查好预算执行情况的议案不容易。其次，由于审议时间有限，他们难以在短时间里摸透预算工作的方方面面，面对预算执行情况的报告、报表，不知从何入手，难以提出全面客观的审议意见，再次，作为为人大常委会服务的工作机构—财经工作委员会、预算工作委员会，由于人员编制、人员素质等方面的原因，初审的质量不高，与新时期人大常委会的要求不相适应。上述原因，使得人大对财政预算监督缺乏实质性介入的途径和手段，给人大依法审批、监督预算造成一定的困难。

就审计监督而言，现阶段审计机关对财政的审计监督多是在预算年度结束后进行的，属事后监督。加之审计结果及处理往往是经验教训式的，即只有吸取经验教训，无法及时纠正问题，侵占挪用财政资金等违法违规行为难以被有效制止，公共投资也缺乏有效的审计监督，更谈不上对公共开支实行全面的绩效审计。审计监督在人大权力监督中的积极作用难以充分发挥。