审计监督的重要目标：促进基本公共服务均等化(1)

胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”这些论述为审计工作指明了方向，提出了新的更高的要求。建设服务型政府离不开公共财政的支持，而审计机关依法对财政收支的真实性、合法性、效益性实行全面监督，推动公共财政体系的完善，促进基本公共服务均等化，这对于建设服务型政府具有不可替代的作用。一、建设服务型政府是体制改革的必然选择改革开放初期，我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾。30年来我们发生了历史性的变化，但是社会的主要矛盾没有变，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情也没有变，只是在具体形式上表现出一系列新的阶段性特征。在走出短缺经济后，我国社会正面临着日益凸显的两个矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡，资源环境约束之间的矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾。近几年的实践表明，这两个矛盾已成为制约我国社会经济发展的“瓶颈”，而它的产生及发展同政府自身改革不到位密切相关。第一个矛盾属于发展方式的问题。突出的表现是随着经济的快速增长，城乡差距逐步扩大，区域发展严重失衡，能源短缺危机加剧，环境污染越来越严重。究其原因结症在于政府角色还未真正转变，职能“越位”和“错位”的状态仍未根本改变，管了许多本应由市场管的事情。虽然政府已经从产品和服务市场中退出来了，但仍控制着三大要素（土地、劳动力、资本）市场，主导着这些资源的配置。有些地方政府甚至还继续充当竞争行业投资主体的角色。另外制度安排上也存在许多缺失，比如考核中把GDP当作最重要的指标。这就难免驱使一些政府官员不惜代价，靠拼资源、拼环境去追求“政绩”。只要政府主导资源配置，经济发展方式就不可能转变。只有坚持以可持续发展为中心，加快市场化改革进程，完善市场经济体制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，才能真正实现经济发展方式由政府主导向市场主导转变。第二个矛盾属于公共服务的问题。突出表现是社会公共需求全面快速地增长，不但需求的主体增多，而且需求结构也迅速扩大，但政府的供给能力不足或者财政支出结构不合理，造成基本公共产品短缺、基本公共服务不到位，使得就业、教育、医疗、社会保障、公共安全和环境保护等方面的矛盾和问题全面凸显出来。这种状况集中反映了政府职能的“缺位”：市场无法解决或解决不好的事情，即在“市场失灵”之处，政府没有发挥其独特的作用。可见，要化解当前我国社会的突出矛盾，关键在于加快政府改革，促进政府转型，建立服务型政府。这既是人民群众的迫切愿望，也是政府自我完善的内在要求，更是市场化改革进程的必然选择。“服务型政府”的提出在理论和实践上都具有十分重要的意义。它是历史唯物主义关于“人民群众是创造历史的主体”基本观点的生动体现，调整了公民、社会与政府的关系，即社会是公民的社会而不是政府的社会，政府是为公民服务的而不是相反，从而为政府转型指明了明确的方向；它是现代社会政府理念的重大突破，调整了政府与市场的关系，即市场是主体，政府是为市场服务的，从而为市场经济条件下的政府运作选择了正确的模式。现在，服务型政府已成为我国各级政府的共识和实践，并且取得了实质性的进展。但从现实来看，建设一个真正的服务型政府还要在三个方面下功夫。一是越位的地方要退出。服务型政府是一个有限的政府，其主要职能是“拾遗补缺”。换句话说，政府的作用以弥补市场失灵为限度，市场不失灵政府就不能去抢着发挥作用，市场能够解决的问题政府原则上不介入。要改变过去包揽一切的做法，让政府从微观经济层面退出来，从一般竞争性和经营性的领域中退出来。二是缺位的地方要弥补。属于公共领域的问题，市场是不愿做的，或者是做不了的，或者是做不好的。政府必须介入诸如教育、医疗、社会保障、国家安全、环境保护等这些公共性很强的领域，成为解决公共问题的“责任人”。三是错位的地方要纠正。理顺各级政府之间、政府部门之间的职能关系，界定各级、各层次之间的职能边界，避免因分工不当、责任不明所造成的政出多门、交叉错位。二、构建公共财政体系是建立服务型政府的必然要求财政体制与经济体制和行政管理体制是相互联系、密切相关的。经济体制的重大变化必然引起政府职能的变化。而政府职能变了，势必要求财政体制发生相应的调整。简而言之，有什么样的经济体制，就有什么样的行政体制与财政体制。从我国的历史来看，与计划经济相适应的是包揽一切的“全能政府”和扮演经济建设主体角色的“经济建设型政府”，是大包大揽、统收统支的“全能型财政”和充当投资主体的“生产建设型财政”。而与市场经济相适应的是“服务型政府”和“公共财政”。所谓公共财政是指市场经济中以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。其逻辑前提是“市场失灵”，核心概念是“公共产品”，基本职能是资源配置、公平分配和稳定经济，实现基本公共服务的均等化。这种财政模式或体系具有四个突出的特点：一是公共性，即解决公共问题，实现公共目的，满足公共需要。二是公平性，即适应市场经济公平和竞争的要求，对不同的集团、阶层、个人以及不同的经济成分实行一视同仁的财政政策，提供平等的财政条件。三是公益性，即只能以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，不能以盈利为目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。四是法治性，即把公共管理的原则贯穿始终，坚持依法理财，规范管理，公开透明。可见，公共财政是与市场经济紧密地连在一起的，发展社会主义市场经济必须建立和完善公共财政体系。建立公共财政体系，对于建立服务型政府具有特殊的意义。一是公共财政为政府履行职能提供物质基础和保障。政府职能决定着财政职能，财政是政府职能在经济层面的集中反映。政府解决公共问题，对公共事务进行管理，需要以公共政策为手段，而公共政策的制定和执行又要以公共资源为基础和后盾。公共财政是公共政策的重要组成部分，又是执行公共政策的物质保障。在现代社会，公共财政是公共体系运作的血液，“有财才有政、无财则无政”，要提供公共产品和服务，满足公共需求，实现公共目的，都离不开财政的支撑。建立公共财政的目的在于满足全社会对公共服务的需求，并在此基础上建立起政府的治理制度安排。二是公共财政规范政府职能，制约政府行为，促进政府职能的转变。公共财政的公共性要求“市场能做的，财政就不能介入；市场不能做或做不好的，财政就必须介入”。这就从根本上约束了政府的活动范围，把它严格界定在“市场失灵”之处。三是推动政府机构改革。公共财政不但约束政府的行为，而且还从源头上消除机构臃肿、人员膨胀的问题。严格资金供给范围，强化预算约束，把资金这一源头切断了，就无法供养冗员，从而把日益膨胀的政府机构和人员压下来。共2页:1[2]下一页论文出处(作者):
财政预算执行审计的现状及思考