中国国家审计制度：调查，问题，改革(1)

我们的研究假设是，中国现行审计机关是政府的内部审计组织，这种政府对审计机关直接控制的体制是导致中国现行审计制度存在诸多问题的总根源。为了验证和深化这一假设并寻求适当的改革设想，我们于2002年6月至10月，实地采访了国家审计署以及10个省市的审计机关、人大和政府的官员和一些审计学者，共38人；同时，对85位中国审计学会理事进行了问卷调查。一、文献回顾中国现行审计制度自1982年建立以后，学者们就开始对中国审计制度问题展开讨论。阎金锷（1986）、杨时展（***）从公共受托责任的角度研究国家审计问题，指出作为具有鉴定政府对人民和人民代表大会所承担的公共受托责任履行情况功能的审计机关，应该设立于政府之外。秦荣生（1994）、张杰明（1996）和项俊波，（2002）等学者进一步研究了公共受托责任与审计制度之间的关系，并提出和阐述了“立法论”审计制度改革观点。文硕（1990）则强调民主政治对于国家审计发展的意义，他认为民主的范围越大，民主的权力越真实，人民通过审计机关对政府的制约也就越强，因此民主政治的发展会改变中国国家审计的发展走向，最终人大极有可能掌管国家审计。萧英达（2000）等学者一方面认为，相比西方审计制度，中国审计制度独立性较差、审计机关地位较低，但另一方面又认为现行审计制度是与中国国情相适合的。与上述观点不同，尹平（2001）提出了“升格论”的改革观点，主张审计署仍隶属于国务院，但审计长提升到相当于国务院副总理或国务委员的级别。李齐辉（2001）、吴联生（2002）等提出“垂直论”改革观点，认为应该改革地方政府对审计的领导关系，实行上级审计机关（中央或省级审计机关）对审计的统一垂直领导。以上观点无论如何理解国家审计的意义，但都肯定审计独立性是审计的本质特征，是实现国家审计重要意义或保障审计职能和作用发挥的关键。所以他们普遍认为改革审计制度实质就是探索和选择怎样的方式和途径来保障和提高审计独立性。但可能是“升格论”和“垂直论”这两种观点没有从根本上改变政府对审计机关直接控制的格局，这样就既没有从根本上提高审计独立性，也没有把人大监督职能的意义体现出来，所以就与大多数学者对审计制度改革的理解不同，也因此认同者不多。相比之下，“立法论”观点长期以来为学术界所广泛重视和讨论，而且目前关于支持或反对审计制度改革的争论大多就集中或围绕在这个观点上（高存弟史维，2003），在许多学者眼中，“立法论”不仅是代表性的改革观点甚至还成为审计制度改革的代名词。相比学者们比较一致的认为中国现行审计制度缺乏独立性的观点，官方的研究机构审计署科研所（1999）的观点则相对模糊：一方面明确表示不赞同那种认为中国现行审计制度缺乏独立性的观点，另一方面也承认，相比西方“立法型”审计制度，中国现行审计制度的独立性的确不足，并承认这是源于现行审计具有比较浓厚的政府内部审计色彩。二、方法和数据我们对实证法在审计理论研究中的运用作了一些尝试。运用的实证法以实地采访调查和问卷调查为主。我们实地采访了38位具有一定代表性和资历的受访者。其中：国家审计署司局级官员6人，地方政府首长和部门官员5人，地方人大官员4人，地方审计机关厅（局）长6人，地方审计机关处室负责人8人，审计学者9人。需要说明的是：因为审计制度改革涉及到政府体制和人大机关，所以我们采访了审计机关之外的政府和人大官员；我们所选择的受访者除审计学者外，大部分具有从事审计工作或相关工作10年以上经历并在其所在单位或部门担任有一定领导职位；大部分受访者同意录音，但都不同意在任何媒体上公开披露其姓名和身份。采访时间集中在2002年6月至10月间。采访的主要问题为我们事先所确定，但在具体采访过程中有所调整。同时，我们还对中国审计学会的85名理事进行了问卷调查。选择中国审计学会理事作为问卷调查对象，主要是因为作为中国审计学会的理事，一般具有比较长的审计工作经历或比较丰富的审计理论水平或一定的领导职务（从一般意义上看，这是选他们作为审计学会理事的必备条件），所以把审计学会理事列为问卷调查对象既对保证问卷调查结果的质量有好处，也对提高回函率有利。问卷调查在7月初寄发，截至9月30日，共受到35份，第一次回函率约42％。答卷者分类情况是：来自国家审计署（含特派办）的理事6位，来自地方审计机关理事18位，来自审计理论界和高校的理事11位。为了搜集和积累研究资料，我们的研究还结合了一些政府和审计机关官员的讲话、部分学者的研究文献以及审计署网站发布的有关信息。三、中国现行审计制度基本概况现行宪法第九十一条、第一百零九条确定了中国现行审计制度的基本内容。主要是：1.国务院设立审计署，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督；2.审计长由国务院总理提名，国家主席任命；3.审计署既是中央政府的组成部门，而且还在国务院总理领导下，主管全国的审计工作；县级以上的地方政府设立地方审计机关，在本级政府和上一级审计机关领导下开展本地区的审计工；4.审计经费由本级政府保证。可见，国家审计定位于是政府行政管理和监督系统中的一个环节，审计机关是政府的一个专门从事审计监督工作的一个职能部门。那么政府毫无疑问就掌管着安排审计工作、确定审计长人选、分配审计经费等主要权限，是审计报告直接的和主要的使用者或受益者。“内部审计”可以说是对中国审计制度基本内容和基本特征的高度概括。（注：我们在问卷调查表中问到：“您是否认为中国审计机关实质上是听从于或服务于政府，其实就是政府的内部审计？”。结果有87％的答卷者选择了赞同和基本赞同的意见。）目前，无论是官方还是我们大部分受访者，都认为现行审计制度的优势是：1.政府首长直接抓审计工作，便于支持审计工作，这对审计职能作用的发挥有利；2.由于政府实际掌握着人、财、物分配权限，所以审计工作条件特别是审计经费便于得到保障；3.审计以政府工作为中心，工作容易开展，比较有实效；4.审计成果转换快，效率较高。我们认为现行审计制度的这些特定优势，来源于政府对审计机关的直接控制的体制。实际上，中国审计机关自1983年成立以来，在政府领导下，发展还是比较快的。审计署认为，目前国家审计已形成了比较完整的审计组织体系，建立了以审计法为核心的审计监督法律规范体系，培养和锻炼了一支政治坚定、纪律严明、业务熟悉的审计队伍，依法全面履行审计监督职能取得了显著成效。在许多场合，官方多是以审计事业的发展成就来评价或肯定现行审计制度，并认为这些成就的取得与现行审计制度的优势之间存在联系。事实上，审计署比较强调现行审计制度的优势和运行以来取得的成绩，但对现行审计制度本身所存在的体制性问题特别是体制改革问题则很少谈及，而且还通过对现行审计制度“大唱赞歌”的方式有意或无意否定了现行审计制度改革的必要性。我们注意到，在对现行审计制度及改革的看法上，官方公开的意见与我们所调查的大多数问卷答卷者和受访者的看法是相反的，即后者更多的提及到现行审计制度的劣势或存在的问题，更关注现行审计制度的改革问题。出现这种差异是不是与审计机关作为政府的一个职能部门或审计官员作为政府公务人员的身份有关？因为这种身份可能使他们不便于对政府的某种制度做出公开的质疑。同样如果让我们所采访的大部分审计官员对现行审计制度公开表态的话，其重新表达的意见可能与我们此次采访意见或结果不一致。从1996年开始，中国审计制度在运行中出现了一个新的变化，那就是审计机关根据审计法和预算法开始对财政预算执行情况进行审计，预算审计报告除向政府提交外，还要经政府审查和同意后向人大常委会提交，人大常委会要对审计报告进行审议。四、现行审计制度中存在的问题（注：本节内容主要来自采访记录）大部分受访者认为，现行审计制度存在的问题根源于审计机关与政府的相互关系，即审计机关是政府直接控制下的内部审计组织。问题主要是：1.独立性缺乏。在问卷调查结果中，有86％的答卷者把“独立性缺乏”列为现行审计制度所存在问题的首位。大部分受访者认为，审计机关在现实工作中常常会受到政府和政府有关部门、政府首长或其他政府官员直接或间接的干预或影响，很难真正做到依法独立行使职责。实际上在审计工作任务的安排上，在审计领导干部的培养和任命上，在审计检查对象的确定上，在对审查出的问题的处理上和审计结果的披露上审计机关无不受到来自审计机关之外的人为因素和行政意志直接或间接的干预和影响。一位来自审计署的受访者也承认，由于一些地方政府和有关部门领导怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理审计问题。我们认为，如果政府控制下的审计监督是专门用于满足并且能够满足政府作为唯一审计委托人的需要的话，或者讲审计工作如果能够很好地配合政府工作的话，独立性缺乏问题的危害则可能相对有限，因为审计监督的主要目的达到了。但如果处在政府系统之外的人大和纳税人作为审计委托人委托审计机关去审查政府对经人大审批的财政预算的执行情况，而审计机关却又是受制于政府这个审计监督对象的话，那么审计独立性缺乏问题则由于审计机关与政府之间的直接领导与被领导关系而变得严重了，因为这种明显缺乏独立性的制度安排的直接后果就是审计报告很难具有全面性、公正性和客观性从而难以得到外界或社会的普遍信赖和承认。独立性是审计的生命力，缺乏独立性的审计制度是存在严重的甚至是致命缺陷的审计制度，毫无疑问也是没有效率和生命力的审计制度。而且，缺乏独立性的制度安排，还是导致本文以下提到的审计结果披露受到限制、审计工作重点和目标不稳定、审计监督留有空白、预算审计流于形式等问题的主要原因。2.审计结果披露受到限制。受访者普遍认为，现实中审计结果或因缺乏实质内容或因涉及局部利益等原因，造成在披露上受到限制。这就是说，审计机关不仅在审计什么上要受到政府的制约，而且在审计结果的披露上同样要受到政府的制约：披露什么、如何披露往往都不是审计机关自己所能决定的。一位受访者指出：“审计报告要听从政府的安排，虽然并不意味着政府会阻拦所审计问题的披露，但所披露的是不是所有问题或者实质性问题呢？涉及领导的预算和决算问题会不会全部如实披露呢？这就难说了”。如果审计结果的处理和披露内部化，那么审计报告的权威性和透明度则会下降。问卷调查结果也说明了这点：有76％的答卷者认为审计机关的审计报告权威性不高，73％的答卷者认为透明度差。目前，这一问题随着审计报告向人大的提交而逐渐引起人们更多的关注，因为“实际上存在政府官员干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计结果并人为地要求审计机关将一些最大违法违规问题删去的情况”（一受访者语）。一位来自基层审计机关的受访者也说道：“去年在搞机关民主行风评议时，一些人就指出你们审计机关都在干什么？每年查出的问题我们都不知道，审计结果应该向外披露，这有利于社会监督。”实际上由于宪法和审计法对审计结果披露缺乏明确和硬性的规定，因此决定审计结果披露和披露程度的主要因素就是政府对政务公开政策的选择和政府首长的开明程度。3.审计工作重点和目标不稳定，审计监督职责难以深化。尽管宪法和审计法对于审计监督什么都有明确规定，但由于规定的相对笼统，特别是宪法和现行审计制度事实上又导致了审计工作直接接受政府首长指示的格局，因此现实中审计工作则会受政府行政管理上的多样性、复杂性和变化性影响，呈现出复杂、多变和不稳定状态，造成审计工作重点和目标不明确，审计工作缺乏长期规划性。一位受访者说：“明年我们审计什么？说清楚也清楚，因为审计法和审计工作规划都有规定；说不清楚也不清楚，因为明年审计工作的重点和具体任务还要听明年初的审计工作会议安排和党政领导的具体指示。”同时，由于审计机关承担了过多的党政监督任务，工作上穷于应付，致使绩效审计难以真正开展。这一问题在深化预算审计和开展绩效审计的社会呼声中显得越来越突出。目前的情况是，一方面，宪法和审计法并没有规定的经济责任审计目前却在一些地方审计机关中已占有50％以上的工作量；另一方面，宪法和审计法规定的一些审计职责却没有深化。比如财政预算审计朝绩效审计的延伸是现代国家审计发展的方向，李金华审计长也多次表示“效益审计是更高层次的审计目标，也是审计工作的发展方向”，而且审计机关对财政财务收支的效益依法进行审计监督也是法定职责，但现实情况却是绩效审计在中国尚未开展起来。由此可见，在审计机关的工作职责和任务的安排上，存在明显的不确定性因素和人治色彩。4.审计监督留有空白。目前的审计监督指向只能是平行的或者是向下的，即审计机关要监督的是政府所管理的部门和企事业单位及下级政府，并不包括政府或政府首长本身。这样，审计监督的深度、层次、范围就很有限。在采访中我们发现一些学者、人大官员和部分审计人员多次提到这个问题。比较有代表性的说法是：“法律上绝不会说你对上级做出的决策事项不能审，但由于体制原因或体制限制，有的或有时你就不能审，深入（查）受到限制。如果在审计中发现有些问题或决策事项涉及到上级，我们就不会把这个问题提出来，就是错的我们也不提出来。我们就认定，只要是政府做的就是对的。也就是说，如果审计出的问题，是政府决定的，我们再不过问。怎么能审上。级呢？我们是政府领导的部门。”可见，目前审计机关实际是代表政府监督政府和政府首长所管理的下级对象，并不涉及政府职责监督问题，这是一种明显的集权监督方式。集权监督就是配合于集权体制运行而设计和实施的一种自上至下的权力安排，它是以权力集中化为基础，以上级监督下级为特征。由于现行审计监督是安集权监督的模式所设计，那么审计机关则不可能对上级（本级政府和政府首长）实施监督。5.预算审计流于形式。有学者指出，如果审计机关能够尽职尽责实施预算审计，但政府能否如实地把审计结果报告给人大呢？如果政府决定着审计报告的主要方面，那么预算审计实质上就是政府在做“自我检查”。一位人大官员也认为现行预算审计其实就是政府内部监督或自我监督，因此会流于形式，“医生自己能给自己下刀子做大手术吗？”通过以下分析，预算审计流于形式的问题就更为清楚。首先，宪法规定政府“一把手”要主抓审计工作，而现实中“一把手”更是主抓“财权”（即财政工作），所以往往是财政工作、审计工作以及审计监督财政工作都是在同一位政府首长领导或控制之下，那么预算审计岂不是政府（政府首长）自己检查自己？而更为不利的情况却是，许多地方的财政工作是由“一把手”主管，审计工作却是由“二把手”主管（注：问卷调查表问到：“一些地方的审计工作不是由政府首长（”一把手“）直接领导或政府首长很少过问审计工作，而是由其他领导（”二把手“）分管或协管。您认为这种情况是否属实？”结果选择“属实”和“基本属实”的有80％，选择“不属实”的只有6％，而选择“不清楚”的14％的基本是学者。）。如果这样的话，审计机关则更难监督财政工作，预算审计监督的深化显然会受到影响。正如一位地方审计局局长在接受采访中说道：“审计机关搞预算审计的难度实际上很大，因为同级财政主要是政府首长自己管，财政方面的大事离不开政府首长的指示，特别是财政每年的预算都是政府定的，预算定了以后，在执行当中临时批条子、追加预算这些调整事项往往都是要通过政府和政府首长，那么审财政就是审政府。审计不仅要面对财政而且还要面对政府。审计过程中，财政部门说有些东西首长不让你看，你就不能看，想继续查是受限制的。”如此之下，作为政府组成部门的审计机关对预算执行问题进行审查、处理的程度与能力就是有限的。其次，尽管预算审计报告是要向人大提供，人大也是审计机关的服务对象，但在现行审计制度下，审计机关要把审计结果首先报告给政府，在得到政府同意和指导后，才能对外披露。也就是说审计报告在提交人大审议之前必须先征求政府的意见，提交给人大的审计报告已经不是第一手的审计结果了。依据这样的审计报告人大何以能全面、及时和准确的评价和监督预算执行情况呢？再次，人大与政府本身就是监督与被监督关系，而让审计机关既要为监督者服务好又要向被监督者服务好是不可能的，在这种矛盾化的制度安排中，审计机关只有把政府的利益和要求放在第一位，因为按照法律和体制规定，政府是审计机关的直接“上司”，对审计机关具有行政上的制约力。这样审计机关是难以真正把政府在预算管理和执行中存在的问题直接或全部报告给人大。于是实质上为政府服务而形式上或表面上为人大服务就是审计机关现实和合理的选择（注：问卷调查表问：“审计机关向人大提交预算执行审计报告是具有实质性监督意义还是形式上的监督意义？”，有61％答卷者选择了后者。）。由于预算审计流于形式，而人大又不能直接行使审计监督权，只能把审计作为一个间接的外部监督机制去监督财政预算，这样人大对财政预算监督就缺乏实质性介入的途径和手段，也就无法从根本上直接触及财政制度和预算执行之要害，而人大依靠政府所属的审计机关来强化预算监督的效果实际是要打折扣的，因此人大在财政预算监督上所能发挥的实际作用也是很有限的，这就是说预算审计流于形式影响了人大预算监督效果。共2页:1[2]下一页论文出处(作者):
浅议独立审计制度