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摘 要 ：在后金融危机时期,美国对华贸易救济频发.美国贸易救济的有效实施,离不开其完备的贸易救济体系.
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关 键 词 ：贸易救济；运作机制；启示
中图分类号：F741.2 文献标识码：A 文章编号：1002-0594（2013）05-0106-09
中国加入世界贸易组织（2001年）以来,美国对华贸易救济一直没有中断.最近十年来的“彩电反倾销案”（2003）、“木质卧室家具案”（2004）、“中美纺织品争端案”（2006）、“中美玩具争端案”（2008）,乃至最近的“晶体硅光伏电池案”（2012）都以美国的胜诉而告终.美国所实施的贸易救济措施极大地保护了其国内市场.维护了其国家利益和企业利益.美国贸易救济措施之所以屡屡成功实施,与其贸易救济的运作体系关系紧密,其救济体系法律完善,架构清晰,分工明确.基于此,本文试图对美国贸易救济体系的法律基础、职能架构和运作机制进行详细的梳理,并结合案例进行深入剖析,希望借此能给我国贸易救济体系的建设以启示和借鉴.
一、美国贸易救济体系运作机制的条款基础
(一)201条款
“201条款”是个通称,具体是指美国《1974年贸易法》的第201-204节,现收在美国法典第2251-2254节,总题目为“受进口损害的产业的积极调整”.该条款规定：当其他国家的进口产品对本国产业造成严重损害或严重损害威胁时,可以采取增加关税、数量限制等贸易救济措施来防止或补救损害,以便利国内产业做出必要的调整.“201条款”是美国贸易救济中最基本的一项条款.
(二)337条款
“337条款”因最早见于《1930年美国关税法》第337条而得名,此后经历了《美国1988年综合关税与竞争法》和《1995年美国乌拉圭回合协议法》的两次修订.“337条款”主要是用来反对进口贸易中的不公平竞争行为,特别是保护美国知识产权人的权益不受侵权进口产品的侵害.“337条款”的主要内容是：如果任何进口行为存在不公平竞争方法或者不公平做法（主要指侵犯美国版权、专利权、商标权和实用新型设计方案等知识产权）,可能对美国产业造成抑制,国际贸易委员会可以做出禁止进口、中止进口和没收等指令措施进行处理.
(三)301条款
“301条款”有狭义和广义之分.狭义“301条款”是美国《1974年贸易法》第301条的俗称,即“一般301条款”.此条款规定可以授权美国贸易代表对外国立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边调查行动.后又经《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》、《1988年综合贸易与竞争法》修改而成的广义“301条款”还包括“特别301条款”（关于知识产权）、“超级301条款”（关于贸易自由化）和具体配套措施,以及“306条款监督制度”.美国贸易代表办公室可以采取的制裁措施有中止减让、进口限制、要求补偿、限制授权等贸易救济方法.
(四)贸易调整援助立法
自20世纪50年代末和60年代初,随着欧洲及日本经济的恢复和振兴,尤其是在日本和西德的竞争压力下,美国国内部分工业受到巨大冲击,出于保护国内工业和缓解竞争压力的目的,美国当局提出了“贸易调整援助”（Trade Adjustment Assistance,简称TAA）计划③,对因进口而造成损害的产业及工人提供援助,以减少贸易自由化对国内产业的严重冲击和负面影响（王薇薇,2009）.贸易调整援助计划最早可追溯到1962年美国当局出台的《贸易扩大法案》,到今天为止几经修改,已经形成一套完善的对美国国内产业和工人实施援助的法案,具体包括工人调整援助计划,企业调整援助计划、农业调整援助计划和社区调整援助计划.调整援助实际上是一种有别于进口限制措施的非保护主义措施.
二、美国贸易救济体系运作机制的职能架构
(一)立法部门
美国宪法第一条第一款明确规定,“所有立法权”（all legislative powers）属于国会,因此国会享有美国贸易法律的制定权.国会可以通过制定法律、批准条约、决定征税等方法对贸易救济进行总体的调控,现有的关税与非关税措施、非歧视待遇、国民待遇、普惠制、反倾销、反补贴和以上所提及的贸易救济的法律条款等都是国会行使贸易立法权的结果.另外,国会还可以对现有的贸易法和贸易政策进行调查和评估,还可以成立特别委员会（select mittee）用于专门调查某些贸易事项（王玉婷,2009）.
(二)管理部门
1 美国贸易代表办公室.美国贸易代表办公室（USTR）成立于1962年,由《贸易扩张法案》创建,负责协调美国的国际贸易和制定投资政策,以及指导与其他国家就此类事务的谈判.其管辖范围包括世界贸易组织（WTO）内的所有事务、经济合作与发展组织（OECD）与联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的贸易管理事务、对美国商品和服务的市场准人、与贸易有关的知识产权保护以及影响美国进口政策的谈判等.
美国贸易代表办公室的首脑为美国贸易代表（USTR）,级别为大使级内阁官员.其职责是担当美国总统的首席贸易顾问、首席谈判官以及相关事务的发言人.并通过执行美国的贸易法律,在世界贸易组织以及世界各地的每个区域性论坛上,同美国的主要贸易伙伴一起开展工作.
2 美国商务部.美国商务部（DOC）成立于1903年,负责美国国际贸易、出口管制、贸易救济等方面的工作.具体工作任务包括：经济数据的统计和公布、进出口商品的管制、国外直接投资和旅游事物管理、各种经济调查以及社会调查、专利管理等.商务部下属有多个局和办公室,如经济和统计局、出口管理局、经济发展局、小企业发展局等,是美国重要的外贸管理部门. 美国商务部与另外一个重要的外贸管理部门——国际贸易委员会共同负责美国对外反倾销和反补贴调查工作.商务部的任务是负责判定被控的倾销或补贴是否存在,以及程度如何；而国际贸易委员会则是判定美国内行业部门是否因外国倾销或补贴行为而受到损害.
3 国际贸易委员会.国际贸易委员会（ITC）的前身为1916年创建的美国关税委员会,1974年改名为“国际贸易委员会”.该机构对贸易问题具有广泛的调查权,是一个独立的、非党派性质的准司法联邦机构.国际贸易委员会的职责包括：判定美国内行业是否因外国产品的倾销或补贴而受到损害,判定进口产品对美国国内行业造成的影响,对某些不公平贸易行为（如专利、商标或版权的侵权行为）采取相应措施,对贸易和关税问题进行研究,就贸易与关税问题向总统、国会和其它政府机构提供技术信息和建议等.
(三)执行部门
美国海关是美国贸易救济政策的直接执行部门,2003年美国海关被划分为海关边境保护局（U.S.Customs and Border Protection,简称CBP）和移民海关执法局（U.S.Immigration and Customs Enforcement,简称ICE）两个部分,分别负责边境执法与案件调查.海关的职责不仅包括保卫美国入境安全、缉捕非法入境者和查禁毒品及其他违禁品等安全保卫工作,也包括保护美国商业免遭知识产权侵权损害、规范与便利国际贸易、征收进口关税等贸易方面的事务.
(四)司法与审查部门
1 司法部.美国司法部（Department of Justice）有宪法赋予的司法审查功能,负责保障法律的施行,维护美国政府的法律利益并保障法律对所有美国公民的平等.司法审查制度的理论依据是：宪法是国家的根本大法,具有最高法律效力,司法机关是保障宪法的机关,政府的法律、法令如果违反宪法,司法机关可以裁决该项法律、法令违宪而无效.在贸易领域,司法部门独立与国际贸易委员会等调查裁决机构,对贸易救济中法律的施行以及行政部门的行为进行监督,以确定其不违背宪法的要求.
2 国际贸易法院与联邦上诉法院.美国宪法规定国家的对外贸易管理由联邦政府负责,联邦政府属下的国际贸易法院（United States Court of International Trade,简称CIT,由之前的海关法院改易而成）和联邦上诉法院（United States Courts of Appeals）分别受理一审和上诉的国际贸易案件.这些法院通过对国会相关立法的司法审查以及法律解释影响美国的对外贸易管理（图1）.
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三、美国贸易救济体系运作机制的具案分析
下面以美国2008年对我国山东柠檬酸产业的“双反”调查为案例背景③,具体介绍美国贸易救济运作的内在机制.
(一)发起阶段
贸易救济案情发生的第一个程序是发起调查,可由美国商务部发起,也可由所涉及企业发起.形式为提交申请书给商务部,商务部应在接到申请书的20日内,对申请书进行审查以确定是否满足贸易救济的条件.如果决定是肯定的.则商务部将资料提交给国际贸易委员会进行初步调查；如果决定是否定的,则否决该申诉并终止程序.
根据以上程序,2008年4月14日,美国3家大型原料公司——阿彻丹尼尔斯米德兰（ADM）公司、嘉吉（Cargill）公司和Tate&Lyle美国公司,代表美国产业向美国商务部递交申诉书,要求对原产于中国的进口柠檬酸及柠檬酸盐进行反倾销和反补贴调查.申请人测算中国涉案产品的倾销幅度为156.87%,补贴率高于可忽略的补贴率.2008年5月6日,美国商务部通过审核并立案调查,涉案产品海关编码为29181400.00、29181510.00和29181550.00,此次案件涉及的应诉企业包括山东柠檬生化有限公司、潍坊英轩实业有限公司、蓬莱市海洋生物有限公司、日照金禾集团、日照鲁信金禾生化有限公司、日照金禾博源（莒县）生化有限公司、莱芜泰禾生化有限公司等7家企业公司,山东柠檬生化等3家企业为强制应诉企业.
(二)调查阶段
调查阶段总体分为四个部分,这四个部分之间会有些许重合,但基本的次序为国际贸易委员会初裁、商务部初裁、商务部终裁和国际贸易委员会终裁.
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1 国际贸易委员会初裁阶段.在接收到美国商务部关于山东柠檬酸产业肯定的调查决定后,国际贸易委员会进入初裁阶段.初裁阶段的目的是确定是否有理由指控山东柠檬酸产业的进口对美国国内产业造成实质性的损害（或实质性损害威胁,或者阻碍美国一个产业的建立）.国际贸易委员会的调查阶段分为以下几个步骤：
（1）成立调查小组.国际贸易委员会随即成立了一个6人调查小组,包括一名调查员、一名产业分析员、一名经济学家、一名会计师、一名律师和一名总调查员在内的这6人小组将主要负责以后的调查工作,他们制定了一个初步阶段的工作时间表,发布于《美国联邦政府公报》.
（2）问卷调查.调查小组在研讨了关于对山东柠檬酸产业提起倾销和补贴诉讼的申诉书及其他信息后,开始起草对美国生产商、美国进口商和中国生产商进行询问的调查问卷.这些问卷分别被送到发起起诉的三家美国公司（阿彻丹尼尔斯米德兰公司、嘉吉公司和Tate&Lyle美国公司）和相应的中国企业手中.这些调查问卷内容主要包括企业的组织活动、财务数据、生产能力等基本数据,目的是确定受损害的产品一种或几种类别,并为委员会小组成员评估是否存在实质性损害（或实质性损害威胁,或者阻碍美国一个产业的建立）提供参考资料.
（3）召开成员会议.问卷调查阶段结束后,委员会调查小组召开了一次公开会议,会议其实是一场公开辩论.会议上委员会给予了美国申诉方企业代表和山东柠檬酸产业应诉方企业代表相同的时间陈述自己的观点、归属地法律条文、事实以及证人证词等,以维护己方的立场.之后,每方又被分配10分钟时间反驳对方的观点.最后,各方概括己方的要点并做最后陈述.会议内容由一名与委员会签约的法庭记录员记录在案,并作出会议报告. （4）投票和决定.之后进行小组投票,并发布投票结果.国际贸易委员会于2008年5月28日发布投票结果,初步裁决原产于中国的柠檬酸及柠檬酸盐的倾销和补贴行为给美国国内产业造成了实质性损害.小组随后向美国商务部提交一份公开的小组报告.并将所有资料信息提交给美国商务部,由美国商务部启动下一步调查程序,即商务部的初裁阶段.国际贸易委员会的初裁决定发布于《美国联邦政府公报》.
2 商务部初裁阶段.商务部的初裁阶段比较简单,主要是确定被调查商品补贴或倾销的存在性.一般情况下,在国际贸易委员会已作出了肯定的初步调查结果之后,美国商务部应基于当时可获得的最佳信息,对反倾销案申诉书提交日的160天内或反补贴案提交的85天内,就是否有理由相信或怀疑被调查进口商品正在或可能按低于公平价值销售,或被调查商品受到可抵消的补贴的问题作出决定.
2008年9月15日,美国商务部基于对国际贸易委员会所提交的材料以及其他当前可获得信息的研究,做出对山东柠檬酸企业存在反补贴的初裁决定.2008年11月13日,同样基于对国际贸易委员会所提交的材料以及其他当前可获得信息的研究,美国商务部做出对山东柠檬酸企业作出存在反倾销的初裁决定,并将裁定的消息发布于《美国联邦政府公报》,同时终止对受调查货物的清关.
3 商务部终裁阶段.商务部在初裁阶段只需证明损害存在的合理迹象,而在终裁阶段必须证明补贴或倾销实质性损害的存在,并估算出补贴率或倾销幅度的数值和命令相关方面缴纳数值相当的保证金.一般情况下,在反倾销案申诉提交之日后235天内,或对于反补贴案的160天内,商务部将就被调查进口品是否或可能以低于公平价格销售,或被调查商品是否正受到补贴的问题作出最后决定.
2009年4月7日,美国商务部发布公告,对进口自中国的柠檬酸及柠檬酸盐作出反倾销、反补贴终裁,裁定倾销幅度为94.61%-156.87%,补贴率为3.6%-118.95%,其中,山东柠檬生化的倾销幅度和补贴率分别为129.08%和12.68%.
4 国际贸易委员会终裁阶段.最后进入国际贸易委员会终裁阶段.一般情况下,在反倾销案申诉提交日后280天内或对于反补贴案的205天内,国际贸易委员会将对被调查货物的进口是否导致美国的一个产业受到实质性损害（或实质性损害威胁,或者阻碍美国一个产业的建立）的问题作出最后决定.最后调查阶段分为以下几个步骤：
（1）终裁阶段的调查问卷.在终裁阶段,委员会小组会再次拟定一份调查问卷向涉案的美国及中国企业发放,这些问卷的内容基本上与初步调查阶段的问卷相同,只是在时间上更加更新,内容上更加细致,具体包括企业的组织活动和生产能力,第三方国家柠檬酸产业产品
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