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摘 要 :近年来,由于东协加一(中国)将在明年生效,而中国与韩国、日本的东协加三也可能在将来签署通过,中国已逐步实现了与东协的自由贸易化.反观台湾却迟迟无法与主要贸易国美国、日本签署自由贸易协议(FTA),因此台湾与大陆签希望借由签订自由贸易协定的方式,重新纳入到东协加一这个自由贸易大环境中,避免被边缘化.但由于两岸的政治形势特殊,ECFA的法律性质很难有一个确切的定论.本文从WTO框架下,结合FTA的定义来探讨ECFA的法律性质及其疑点.
关 键 词 :ECFA 法律性质 WTO FTA
一、WTO框架下的ECFA
(一)WTO框架下之关税与自由贸易区
WTO目前有关FTA的规定主要有三个:一是GATT1994第24条及其谅解书;二是GATS第5条;三是授权条款.在这些条文的规范下,唯有符合条件的双边经贸协定,始能成为排除最惠国待遇原则(MFN)的FTA.并且,爲了防止FTA对非签订之会员造成隐藏性限制及歧视之措施,以及减少对各国在贸易利益上的受损,因此,GATT以及GATS皆对RTA/FTA有实质上级程序上的要求.
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GATT1994第24条规定实质上的内容要符合SAT要件,即“是否涵盖全部的货品”.SAT要件的界定有两个标准,其一是以贸易量来计算其涵盖的范围;其二是以没有部门被排除在FTA自由贸易外.
在程序要件上,GATT1994的框架下要签订FTA,必须经过以下程序:
首先,通知.根据GATT第24条第7项 (a)款之规定,任一缔约国于决定加入FTA时应立即通知大会,并且提报有关该FTA之资料,FTA如有任何重大改变或发展时,成员亦应向大会报告.而FTA与2006年12月启动实施透明化原则,个会员国应该在将要签署FTA时通过“早期宣布”,提供WTO秘书处相关讯息.秘书处需要针对相关FTA向会员国提出“事实陈述”(Factual Presentation),会员国在接到通报后一年内对协定进行检讨.
其次,审查.所有依据GATT二十四条7项(a)款所作之通知,应由工作小组依据GATT1994之相关规定以及了解书第一项来与以审查.同样在GATS第五条第7项(a)款与(c)款亦也规定,服务贸易理事会得设立一工作小组审查该等协定或其增补修正之内容,并且就该等协议是否与本条之规定相符向理事会提出报告.如理事会认为合适,亦得依据(a)与(c)款设立工作小组所作成之报告,向各会员提出建议.
再者,定期检讨.依据1994谅解书以及GATT1947之规定,RTA/FTA之成员应定期每两年向商品贸易理事会提交相关协定运作情形,以及报告缔约国相关履行进度的报告.
(二)ECFA于WTO的适法性
首先,由ECFA的是否符合签订“自由贸易协定”的条件.在商品贸易领域,根据GATT1994第24条规定,仅允许自由贸易区、关税同盟及比自由贸易区程度更高之国际整合才构成最惠国待遇原则之例外,也就是说如果不达到Free Trade Area的程度即消除绝大部份及其他有关商业贸易限制之规定,是无法签订FTA的.而同样的在服务贸易领域GATS第五条规定,区域整合之要件为:(1)涵盖绝大多数服务贸易部门;(2)应祛除部门绝大部份不符合国民待遇原则之既有的歧视性措施;(3)禁止采取新的歧视性措施等.但是,如果所签订的协议是旨在迈向FTA过程中所作出的暂时性协定是可以被允许的,我们认为ECFA则属之.从ECFA名称的定义来看,“FA”代表Framework Agreement,即“架构协议”.各缔约国可以在建立FTA之前,可以签订临时协议,那么ECFA实则是一个前置性和过度性的协议,它旨在确定一定共识,使双方在可预期的期限内展开协商.由于两岸双方目前不可能一步建立自由贸易区,而某些领域的经贸活动又急于有一个解决的方式,对两岸而言签订“架构协定”不仅可以通过“早收清单”把敏感产品排除在外,容易谈成协议,而且还能够降低经济效益的冲击.因此,ECFA是两岸在建立FTA之前的临时协议.
其次,ECFA是否符合GATT以及GATS下的实质性要件和程序性要件.
如上所述,要符合FTA就必须要符合SAT要件既要是否涵盖全部货物.由于ECFA属于临时协议,根据GATT1994第五条(c)所指的任何临时协议应包括在一合理持续时间内形成此种关税同盟或此种自由贸易区的计划和时间表.GATT并无规定“合理期限”的时间长短为何.不过依据《GATT1994第24条谅解书》第三条,所谓的“合理期限”仅有在极其例外的情况下,始得超过10年,如果缔结过渡协议之双方认为10年时间不足时,应提出需要较长期间的理由,向货物贸易理事会说明之.因此ECFA应当在10年内提出“涵盖全部货物”的计划,否则,临时协议的“合理时间”一旦超过,ECFA就无法形成FTA.
若要在WTO框架下运作的话,首先就必须涉及到通知.但由于ECFA属于刚刚签署之阶段,对于ECFA的形式要件,我们可以分两种情况来看.如果ECFA仅在两岸签署而没有向WTO进行通知,那它的法律性质就会停留在“两岸间”所签署的特别文件;但如果ECFA进行了通知义务,并接受WTO秘书处对“事实陈述”的审核,才能使得ECFA真正与大陆经济进行整合,成为WTO会员间之协议而使法律性质确定为FTA.因此ECFA是否通知WTO在某种意义上成为了确定其法律性质之重点.
二、ECFA法律性质之争议问题
(一)签订的主体
ECFA的签署主体是由海基会与海协会两方签署的.从表面上看,这两方主体仅仅是民间单位,既不是国家也不是代表国家政府官员前去签署.但实际上,两岸对于ECFA签订主体的定义大不相同.大陆地区所认定的ECFA的签订主体性质主要观点是:海基会和海协会只是作为“一个中国”政治议题下的两个地方政府之间的经济合作协议;或者是作为中央政府的大陆与作为地方政府的台湾省之间的经济合作协议;又或是,表现为海峡的民间企业界(如香港船东协会)或非政治组织NGO间,或者台湾企业与大陆地方政府之间的各种具体经济合作协议的集合.而台湾所认定的ECFA签订主体主要是:虽然ECFA是由两个民间团体签订的,但本质上应该是该民间团体(两方)所代表者自背后之政府当局,而此两政府当局(两方)既要适用WTO规则,并且皆为WTO会员,至少就ECFA之签署而言,是皆为广义之国际法主体.换言之,在国家法上,不应排除将ECFA解释成“台湾、澎湖、金门籍马祖个别关税领域”与“中国”两个在WTO结构下之“国际法主体”. 可以说,两岸对于ECFA签署的主体的争议非常大,甚至是南辕北辙.一方是把其作为一国下的两个地区签订的特别协定来定义其签署主体,如CEPA,而另一方是讲主体上升到国际法主体,同作为WTO成员国之平等的主体地位.不管其中的政治议题如何,但就法律问题而言,一个协定的签署主体性质一天无法确定其协议的性质.因此ECFA究竟是广义国际主体间所签订的具有FTA过渡协议性质的法律协议,还是相似于与香港签订的CEPA的法律性质,其主体的确定是关键.但这个问题目前尚不能解决.
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(二)是否适用WTO争端解决机制还是依照国际仲裁等民间争端解决机制
目前根据ECFA第10条第1款 规定来看,两岸尚没有规定争端解决方式,而第2款中则规定在确定争端解决机制之前,由“两岸经济合作委员会”暂时负责争端解决事项.在大陆地区的主要倾向于建立双边的争端解决机制或是类似于与港澳签署CEPA的国际商事仲裁模式.其认为如果交由WTO的争端解决机制,即由第三方来裁决两岸间的经济冲突,很有可能会由于政治层面上的干预而陷于对中方不利
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三、结语
综上所述,ECFA的签署参杂着复杂的政治经济问题,就目前的法律性质应归属于FTA的过渡协议,但要给予定论还必须看两岸在之后的具体事项的磋商谈判是否符合WTO框架下关于FTA的规定.而对于ECFA本身的缺陷同样也左右着其法律性质之定论.因此ECFA的法律性质的探讨会随着两岸一步步磋商而渐渐明朗化.
参考文献:
[1]严慧欣,《WTO规范与政府两岸经贸协定规划之意涵》,ECFA专题系列五
[2]许忠信,《从WTO看ECFA与台湾前途》,Taiwan New Century Foundation
[3]梁祐华,《ECFA架构下我国制造业对市场开放于障碍意见之研析》,贸易政策论丛,第11期
[4]陈玉珍,《试析ECFA之法律性质、定位及相关问题》(二),法务通讯,2503期
[5]姜皇池,《论ECFA应适用条约审查程序》,新世纪智库论坛第51期,2010.09.30
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