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〔摘 要 〕对中国共产党十八大报告提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制的内涵应准确地加以理解.理解“党委领导”的关键是要坚决破除把党的领导理解为“党权高于一切”的错误观念,树立起党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志,组织和支持人民当家作主”的理念,在社会管理创新的实践中推进党的领导方式和执政方式从权力主导型向权威主导型、从党治主导型向法治主导型转变.理解“政府负责”的关键是要牢固树立起“政府必须对人民负责,为人民谋利益,接受人民监督”的理念,建设一个“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”,使人民真正拥有控制政府的力量.“社会协同、公众参与”是新的历史条件下社会管理创新的主要体现,也是创新社会管理亟待解决的重大课题.“社会协同”和“公众参与”方面应改进人民代表大会制度、完善政治协商制度的协商机制、探寻多种协商对话和公众参与形式、充分发挥城乡基层群众自治组织的作用等. “法治保障”的实质是维护社会公平正义,保证人民依法享有广泛权利和自由.在新的历史时期,在社会管理创新的实践中要强化法治保障.
〔关 键 词 〕党委领导；政府负责；社会协同；公众参与；法治保障；社会管理体制
〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-9187-（2013）01-0005-011
胡锦涛同志在党的十八大报告中提出,加强社会建设,必须加快推进社会体制改革,“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”〔1〕.笔者认为,这既是我们在新的历史条件下创新社会管理所要实现的体制性目标,也是我们在加强社会建设中所要解决的重大课题.为此,有必要对“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制的内涵加以解析.
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一、“党委领导”的关键是要正确理解“党的领导”,进而科学地改进党的领导方式和执政方式
十八大报告提出的需要加快形成的社会管理体制的第一个构成要素是“党委领导”.毫无疑问,社会管理体制的构建需要党委的领导,也离不开党委的领导.但问题的关键在于,要坚持好党委的领导,首先需要正确理解“党的领导”.
什么是“党的领导”?在我国,党的领导,是指中国共产党在中国社会主义事业中对中国人民所起的“率领”和“引导”作用,是中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队和中国各族人民利益的忠实代表,以自己正确的理论、路线、纲领、方针、政策和率先垂范的行动,引领人民朝着党指引的方向前进的一种行为和活动.归结起来,“党的领导”这个概念包括如下要点：第一,党的领导的主体是中国共产党这一组织实体；第二,党的领导的对象是中国共产党外的人民群众、其他党派及其成员；第三,党的领导,就其动态而言,是一种“活动”,是党对人民群众、其他党派及其成员加以引导、率先示范的带领性活动；第四,党的领导,就其静态而言,是一种“关系”状态,是党同人民群众（以及其他追随者）之间的一种特定的关系,即党组织通过自己在中国社会主义各项事业中所发挥的率先示范的引导作用,使自己相对于人民群众和其他追随者而言处于领先的地位.一句话,党的领导并不简单地是一种既定的“地位”.党的领导首先是一种活动,其次是一种关系,最后才是体现在这种关系中的一种地位状态.如果简单地把党的领导看作是一种既定的地位,就会简单地将这种领导看作一种强制性权力,就会为强制人民群众服从的做法埋下观念的种子.〔2〕
党的领导的本质是什么?早在1956年9月,邓小平在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中就对此作出了明确的回答.邓小平指出：“同资产阶级的政党相反,工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具,而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具.共产党——这是工人阶级和劳动人民中先进分子的集中体,它对于人民群众的伟大的领导作用,是不容怀疑的.但是,它之所以成为先进部队,它之所以能够领导人民群众,是因为它是人民群众的全心全意的服务者,它反映人民群众的利益和意志,并且努力帮助人民群众组织起来,为自己的利益和意志而斗争.确认这个关于党的观念,就是确认党没有超乎人民群众之上的权力,就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力,就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力.”①这里,邓小平对于怎样正确理解党的领导及其本质,指出了以下几点：第一,党的领导的本质,就是实现人民群众的利益和意志,组织和支持人民当家作主.第二,“党的领导”不是目的,而是实现人民利益的工具.这一“共产党是工具”的思想,摆正了执政党与人民群众的关系,揭示了中国共产党执政合法性的唯一根基和力量源泉.第三,在当今改善民生和创新管理中加强社会建设,必须坚决破除把党的领导理解为“党权高于一切”的错误观念,树立起党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志,组织和支持人民当家作主”的理念.
端正了对党的领导及其本质的认识,就要按照党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志,组织和支持人民当家作主”的理念,按照胡锦涛同志在党的十八大报告中提出的“更加注重改进党的领导方式和执政方式”〔3〕的要求,在社会管理创新的实践中推进党的领导方式和执政方式从权力主导型向权威主导型、从党治主导型向法治主导型转变.
(一)推进党的领导方式和执政方式从权力主导型向权威主导型转变
夺取全国政权的胜利和新中国的建立,使中国共产党有条件把自己在整个国家中独一无二的领导核心地位通过国家宪法予以确认,并通过执掌全国政权而以国家机器这种强制力量予以保证.这一根本性变化及其给我们党带来的巨大政治优势,是革命战争时期党领导工农兵苏维埃政府、抗日民主政权和解放区政府所无法比拟的.但在党执掌全国政权后的长时期内所处的这种近乎垄断的执政地位,也使党的领导和执政在事实上形成了以权力主导型为特征的模式. 共产党领导革命取得胜利后,其领导和执政的主要政治目的,就是支持、保障人民当家作主的民主权利能够得以真实的实现.这是无产阶级政党区别于资产阶级政党、社会主义社会区别于资本主义社会的根本标志之一.因此,共产党对国家和社会生活的领导方式和执政方式应采取权威主导型方式.
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所谓权威主导型,就是指在建立和完善国家政权机关和实行法治的情况下,主要以能够切实保障人民民主权利的实现,能够始终代表最广大人民的根本利益,能够以身先士卒、身体力行、大公无私的模范行为而得到人民群众对党的领导的衷心拥护、支持和认同,进而使党获得可保持其执政地位的政治凝聚力、政治感召力、政治权威性.这样,才能使党的执政具有真正强大的社会基础和力量支持.
在革命战争时期,我们党在没有权力的情况下,主要就是依靠正确的政治领导和军事领导、依靠人民群众对党的信任和支持而由弱到强,最终打倒了曾经强大并且有权力、但却越来越失去人心的国民党统治集团.原苏联和东欧国家执政的共产党,也是在逐渐失去了广大群众对党的领导的强力支持、认同和信任的情况下,才发生了执政地位的颠覆和权力的丧失.邓小平对这种现象曾有过深刻的认识和总结.他说：执政党“把优势建立在权力上是靠不住的”,我们党对政权的领导和形成政治优势,主要不是从权力,从“党权高于一切”,而是“主要从依靠于我党主张的正确,能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得的”〔4〕.因此,从历史经验教训和现实状况来看,按照“科学执政、民主执政、依法执政”的要求,就必须改革和完善党的领导方式和执政方式,推进党的领导方式和执政方式从权力主导型向权威主导型的转变.
(二)推进党的领导方式和执政方式从党治主导型向法治主导型转变
如前所述,党如果对国家和社会的领导是以权力为主导而不是以权威为主导,加之对党对国家政权的领导行为和国家权力及其运行又缺乏明确具体的法律规定和约束,那么党对国家和社会生活的领导,就很容易演化成事实上的党政不分、党国不分、以党代政、以党治国,直至形成“党天下”的局面.对于“以党治国”这种观念及其导致的“党权高于一切”的局面所带来的危害,邓小平早在1941年4月《党与抗日民主政权》一文中就表示明确反对.他指出：“几年来,‘以党治国’的思想曾经统治了某些区域,甚至有些区域的领导同志还长期存在着这种顽固的思想.它造成的恶果也不小”.“某些同志的‘以党治国’的观念,就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”.“这些同志误解了党的领导,把党的领导解释为‘党权高于一切’,遇事干涉政府工作,随便改变上级政府法令；不经过行政手续,随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知,政府法令行不通,形成政权系统中的混乱现象.甚有把‘党权高于一切’发展成为‘党员高于一切’者,党员可以为非作歹,党员犯法可以宽恕”.其结果造成“政府没有威信,党也脱离了群众”.“总之,‘以党治国’的国民党遗毒,是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法.我们反对国民党以党治国的一党专政,我们尤其是要反对国民党的遗毒传播到我们党内来”.〔5〕
邓小平当时批评的那种“以党治国”、“党权高于一切”现象,实际上在我们目前的现实生活中仍然存在着.而这种局面所带来的危害也是显而易见的.要根本改变这种不正常的局面,就必须按照“科学执政、民主执政、依法执政”的要求,改革和完善党的领导方式和执政方式,推进党的领导方式和执政方式从“党治”主导型向“法治”主导型的转变.
所谓“法治”主导型,其基本含义是：按现代社会的民主、法治、分工原则,通过一定法律程序制订“政党法”,以此科学、合理、具体地确定执政党和参政党在整个国家和社会政治系统中的地位、作用、功能,特别是规范执政党的领导方式和执政方式,规范执政党的执政体制及其运行机制,规范执政党与国家立法、行政、司法机关的职能、责任和相互关系等,使执政党的整个执政活动都有明确的法律规定、法律程序和法律约束,使国法真正高于党规党纪,使人民的整体权力真正高于党权,使国家公共权力真正依法行事、负起责任.从而使以执政党的执政活动为核心的整个社会政治系统都完全纳入“依法执政”、“依法治国”的轨道.正如胡锦涛同志在十八大报告中指出的那样：“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动.任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法.”〔6〕
二、“政府负责”的关键是要明确“政府对谁负责”, 进而切实建设对人民负责、让人民满意
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