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十多年前,当村民自治成为众人瞩目的公共话题之时,它的推行与运作面临着一个明显的结构性障碍,那就是村民自治组织实际上不得不承担向农民征收费税的艰难任务.今天,这个任务及其所派生出的诸多矛盾已不复存在；但农村社会正发生着的一系列深刻变化,使得乡村治理呈现出与以往不同的样态.
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回归乡村社会本身理解村民自治
如果从1982年宪法第一百一十条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起,村民自治制度已经存在三十多年了；而这个政治实践真正大规模地运作并进入公共视野,则是20世纪90年代末的事情,距今约十余个年头.当相关政府部门、学界、媒体关注并推动村民自治的时候,人们更多地是用民主的视角理解它,期待它.在政界,“村民自治就被用来作为一个政治改革的样板,以此证明中国对国际社会的民主化承诺,并驳斥西方对中国没有人权的攻击”；而在学界,不少人在期待它能成为“中国政治改革的突破口”和“中国民主建设的微观社会基础”,至少也要成为“民主政治文化的培训基地”①.
也正是在这一时期,我们开始进入各地农村,观察、研究村民自治和村委会选举.真正入场后,我们才发现,在很多地方村民（选民）对选举并不在意,他们当时更关注粮食价格和农民负担问题；他们虽然也憎恶干部腐败,但是大多数人并没有指望能通过“民主选举”来解决问题—他们朴素的回答是“条条蛇都咬人”；当我们质疑基层干部不能很好地发动群众参与民主选举时,他们狡黠而又犀利的反问让我们哑口无言：“你们会积极参与你们的居委会选举吗?”村民自治实践中农民为什么会表现出政治冷漠?我们发现,当年罗伯特·达尔《现代政治分析》里对人们不参与政治所概括出的六个原因在这里同样具有解释力.
经过一段时间之后,我们意识到“村民自治的理念和结构作为一种建构之物在体现知识分子的价值关怀之时却可能无法容纳村庄内生发展的复杂需求,从而在衍生出连接宏观政治的需求机制时却可能与微观的村庄发展形成两张皮”；这样的困惑诱使我们“通过对村委会选举及村民自治的祛民主化想象而进入到对乡村社会本身的理解之中,力图寻找村民自治在村庄社会内部生存和发展的依据；也都难免不仅想知道村委会选举在乡村社会如何展开,更希望理解村委会选举为何会这般地而不是那般地在乡村社会展开.由此,村委会换届选举观察就历史地成为中国政治学界一批村民自治研究者改变研究视域,进入一个更为宽广的乡村社会研究领域的切口、路径和策略”②.
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当我们在村庄治理的视角下来审视村民自治时,便有了更丰富、深刻的发现：村民自治本质上不过是浮在乡村关系水面上的一层油③；“在低度社会关联村庄的民主化村级治理,竟然可能出现的一种理论上的结果,是村庄治理陷于瘫痪状态与赢利经纪的交替循环.细心观察当前中国农村的村级治理,若干地区已有了这种循环的苗头”④.
也正是在这样的视角下,我们发现村民自治在绝大多数地方并未能有效地改善乡村治理,之所以如此,不仅仅是由于沈延生所说的“小社区的自治机制根本影响不了大环境的不民主决策对农民切身利益的侵害”,“不要设想它会一锤定音,在解决‘三农’问题上起到开创性的作用”⑤；更由于村民自治制度缺乏对那些搭便车者的约束能力,不能真正通过民主的办法来解决村庄内部的事务,不能提供村庄秩序尤其是村庄公共物品的有效供给；更由于在向农民征收费税的过程中,形成了“乡村利益共同体”：乡镇为了从农民那里将税费收取上来,而纵容乃至鼓励村干部获取灰色利益,包括搭车收费,变卖公产,贪污公款等.村干部的谋利行为,引起村民的强烈不满,村民上访告状,而乡镇却想方设法保护村干部、包庇村干部.得到灰色好处且受到乡镇包庇的村干部,会竭力完成县乡下达的税费任务⑥.
取消农业税以后,乡村利益共同体的链条基本被斩断了,但是村民自治并未有明显的改善,因为这个时候农村社会又面临着一系列新的问题：基层组织资源匮乏、人口进一步外流、村民间的互动减少,乡村“去熟人社会化”等等.因此,在村庄共同体趋于解体,“村将不村”的背景下,乡村治理面临着新的困境,村民自治制度依旧失灵；而这些,可以规约为一句话,那就是乡村治权的弱化.
乡村治理的新变量
近十多年间,大量的农村人口外出务工经商,就业多元化、收入多元化,村庄边界开放,村庄复杂性极大地增加.农民生计模式的变化导致农民的生活方式、交往模式、价值观念等均发生了深刻变迁,乡村社会结构和乡村治理模式也因之改变.
由于家庭经济收入的重心移向非农产业,农民传统的依据农业生产而形成的生活方式也发生了改变,他们的时间观念,及时兑现、结算金钱的意识已经形成,生活的面向转向村庄之外.与此同时,村民之间的交往方式也逐渐不同于以往,彼此间的互助合作日益减少,村庄的公共空间不断萎缩而私密空间不断拓展.这样就使得农村从熟人社会走向了“半熟人社会”,村庄共同体趋于解体⑦.比如近年来我们在农村调研,就发现村民的日常纠纷大大减少,这种减少并不简单的是由于农民“文明”了、“不计较”了,更由于农民之间的互动减少,合作减少,彼此间的期待下降了,这是“社会解组”的前兆.
同时,近年来国家不断推动土地集约经营,鼓励资本下乡,培植、扶持种田大户与家庭农场,而所有这些都是在大量农民并未转移进城,或即使进城也并未能安居背景下发生的.国家出钱支持资本农业,使之前以代际分工为基础的半工半耕家计模式无法维持；之前依靠土地自发流转形成的农村中农也无法继续存在.在原先的农村社会结构中,一方面是老人农业,一方面是收入关系和社会关系都在村庄的中农,他们构成了乡村社会的稳定性力量,是乡村社会秩序、公共品和文化维持的基础性载体.现在,资本、家庭农场这些与农民几乎完全不相关的外生力量大量进入,他们的目的就是来获取利润；这样的外生力量不可能与其他农村留守人员一起形成稳定的力量,甚至可能会成为农村社会结构、社会秩序、社会文化强大的解构性力量,这势必会导致基层社会秩序加速解体.农村治权更成问题,之前作为全社会稳定器的农村不再稳定了. 可以说,今天的农村社会市场化、工业化的因素已经全面而深刻地浸透其中,“千年未有之变局”已经形成.而就在这种结构性巨变发生之际,“三农”领域的一系列制度变迁客观上又使得乡村治理出现了一些新的变量.
2002年出台的《土地承包法》明确规定了土地承包30年不变,其运作十年后,农村社会出现了明显的人地关系错位,即有地的人外出,种地的人无地,耕者无其田.农村集体组织丧失土地调配权,土地利益分配固化,使得基础设施和公共品建设十分困难—涉及任何人的土地都必须承担极高的交易费用,结果很多公共品建设不得不搁浅,最终不了了之.2004年全面取消农业税后,基层政府组织资源更加匮乏.最近这些年国家的支农资金与资源虽然在不断增加,但社会普遍不信任基层干部,村组几乎没有任何可调用的资源.这样基层干部贪腐的空间是给挤压掉了,可是做事的能力与积极性也丧失了.
最近10余年间,各地出现合村并组潮,减少村干部职数,取消村民小组长.现在平原地区人口超过三、四千人的行政村比比皆是,这么大的规模,这么多的人口,仅仅靠五个左右非专职的村干部进行日常管理与服务,而乡镇政权大多又处于“悬浮”状态,基层组织怎么能不弱化?农村“半熟人社会化”,村庄共同体解体,使得乡村社会秩序与公共品供给的内生机制弱化甚至丧失；而基层政府组织资源的匮乏、认同的下降、能力的低下,更使得乡村社会的治权弱化,基层政府组织得不到信任,也缺乏自信,有时甚至需要借助黑社会的力量来处理问题,这样又进一步削弱了其治理能力,形成了恶性循环.
治权的弱化使得当前农村社会内部人心涣散,越来越丧失自我解决问题的能力.当基层政府组织的治理能力弱化后,并未出现人们期待的“官权退,民权进”的局面.事实上我们看到的是农村内部纠纷无法自己解决,公共品无法自主供给,不仅无法从农民那里再收取资源,而且分配资源也变得非常困难.缺乏集体的力量,缺乏村庄的舆论,之前被集体力量所压制的各种边缘力量搭便车的要求、不合理的声音全都出来了.因此,治权弱化直接导致的是秩序混乱、服务不足,以及在某些地方“刁民”、“暴民”权力的跟进,即农村社会的“灰色化”甚至“黑恶化”.
随着现代性的不断深入,今天农民的权利意识在不断增强,但是却又并未能形成对规则和法律的信仰,更多的是穿梭于情、理、法、力之间,权宜利用.甚至有人还吃准了基层政府“怕出事”的软肋,谋求非分之利.
当前国家对三农的支持基本都是通过项目制,自上而下地进行资源输入.为争夺自上而下的资源,农村中的“强势”群体各出高招.结果是,一些地方狠人、坏人、强人、精神病人,通过弱硬兼施,各得好处.为了维稳,不少地方基层政府组织的主要工作都是对付这些人的哭、缠、闹、访等行为.而一般村民的利益诉求是什么,如何更好地为大多数人提供有效的公共服务,基层政权往往无暇顾及了.如此一来,农村的常规治理被打乱,正常秩序难以建立.这种局面的出现,从直接原因来看有二：一是资源不是拨到村集体由集体民主决策；二是在压力型体制下,上级政府组织缺乏担当,对无理上访等闹事,不问因由,不讲原则与对错,只要出了问题,就怪罪下级,处罚下级,这使得“糊稳定”成了基层的首要任务.而从另外的角度看,则是由于离开社会治理的本土资源,单靠国家力量进行社会管理必然是高成本、低效率的.在乡村社会巨变的背景下,传统的、内生的乡村秩序资源已经基本丧失,或无法有效地参与乡村治理；而现代国家的资源也仍然有限,尚不能有效地独立进行社会管理.人们所期待的“规则之治”远未到来.
通过村民自治推进乡村治理
虽然中国的城镇化进程在加快,大量的农民外流,但乡村社会保持秩序稳定,形成善治,仍具有极高的战略意义.于国家而言,我们需要农村社会承担国家现代化的稳定器和蓄水池；于农民（包括外流的农民）而言,其意义也极其重大.今天的中国农民面临着双重风险：一方面绝大多数人仅仅处于温饱有余而小康不足的生活状态,面临着传统的贫困、疾病、饥馑等风险；另一方面,中国刚刚完成工业化,尚不富裕,却已进入了风险社会,这样广大农民又不得不面临各种弥散的人造风险,如金融风险、食品安全、环境污染、交通安全等等.他们需要有个稳固的后方家园,需要一个进可攻退可守的处境.
在国家力量尚有限,村庄共同体趋于解体的今天,真正落实村民自治是可以推进乡村治理的.现在农村社会的流动性与复杂性与传统社会已不可同日而语,我们不能简单地师法古人,期待一个小政府—大社会的格局；事实上,政府与社会双强才应该是我们的现实选择.基于此我们可以说,今天乡村民主已经具备实施空间,并且大有可为.我们可以在相关政策调整和制度供给的基础上,给基层政府组织松绑,通过村民自治,重新盘活尚存的潜在社会资源,促进基层组织与社会精英的良性互动.
为此,国家应该考虑重新充实基层组织资源,调整改变支农资源的配置方式,逐步形成以“块块”为主导的支农资源使用模式（各个“条条”的资源进入基层时加强扎口管理与分配）,新增的资源尽量减少直补到户的方式,可以考虑直补到村.通过这种方式可以改善基层组织空壳化的状况.
本文来源 http://www.sxsky.net/shehui/jyshx/452163.html
在基层组织公共资源的管理与使用中,国家就不应该包办（也不可能包办）农民的事情,而应充当外来资源的输入者,帮助农村社会形成自组织解决问题的能力.国家要引导农民充分利用几十年发展基层民主的成果,实行民主化
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