浅谈我国财政支农资金绩效审计的现实选择

浅谈我国财政支农资金绩效审计的现实选择

一、正确认识财政支农资金绩效审计的理论基础

财政支农资金绩效审计的理论基础主要是委托代理理论。当财产所有者不直接经营自己的财产，而是赋予代理人在满足特定利益的前提下决定财产运营的权利时，就形成了委托代理关系。在“委托——代理”理论下，因委托人不能直接观测到代理人采取的行动，只能获取代理人提供的不完全信息。作为有限理性的代理人并非总是按照委托人的利益来选择自己的行动。他更倾向于利用自身优势为自己谋“福利”。因此代理人的目标与委托人的目标经常不一致。委托人有必要建立监督制度来降低代理成本，实现其效用最大化。我国财政支农资金在管理和使用过程中存在多层次的委托代理关系。首先，从纳税人与政府的关系来看，财政支农资金归全体纳税人所有，纳税人实际上将自己的资金以税款方式提供给政府，委托中央政府和地方各级政府进行管理，作为经济人的纳税人存在着将委托代理成本降到最低的倾向，希望获得政府使用和管理资金的效率和效果等方面的信息，虽然可以通过对政府支农资金的支出行为进行群体监督而达到目的，但是现实中监督成本过高，需要依靠审计机关，以实现其监督目的。其次，政府在进行财政支农资金支出时并不直接对资金进行管理，而是又将资金委托给各级财政部门和农业主管部门，在进行管理和分配后才能将资金落实到使用单位和使用项目。各级财政部门和农业主管部门实际上也是有限理性“经济人”，难免会利用所处垄断地位追求自身利益的最大化。由于信息的不对称，政府所获知的真实公允信息相对要少的多，为了有效避免各级财政部门和农业主管部门决策失误，使财政支农资金达到预期绩效，也需要审计机关进行绩效审计。

二、精心选择财政支农资金绩效审计项目

绩效审计工作成败与否，项目选择是关键。目前，绩效审计在我国还处于起步阶段，由于财政支农项目较复杂且难度较大，审计人员几乎不可能也难以对全部支农资金进行绩效审计，即使是在开展绩效审计条件比较成熟的英、美等西方国家，也没有哪一个绩效审计项目是全面的绩效审计。因此，开展绩效审计，只有也只能选择支农资金中的某一款或某一项进行。选择立项的前期准确工作充分与否，对绩效审计实践的成败具有决定性的作用和重要的影响。具体选择立项时应按照“重要性、增值性、风险性、社会性”的基本原则，主要选择财政支农力度大，涉及农民切身利益，在农业经济发展中占重要地位的项目；重点选择支农资金运作相对比较规范，具有较大的.节约资源或改进服务质量空间和潜力的项目；尽量选择可能隐含着潜在重大社会风险或环境风险的项目；还要考虑选择广泛受到公众关注或容易引起社会或政治争论的项目等等。审计机关首先应建立审计项目选择的日常工作机制，通过广泛的调查研究，对辖区内的财政支农资金项目建立动态的信息资料库，根据每次审计的具体要求，从资料库中确定备选项目。其次，应围绕备选项目，对被审单位的方针、政策、目标、主要资源以及开展绩效审计的风险进行充分了解。再次，在广泛征求相关单位包括专家咨询机构意见的基础上，按照选择项目时应考虑的四项原则对备选项目进行综合打分，排出最优。最后，通过进行成本效益可行性分析后，将项目提交审计机关行政首长会议审定，正式立项。

三、构建与财政支农资金绩效审计有关的法律法规

“工欲善其事，必先利其器”。为促进财政支农资金绩效审计工作的深入开展，必将推动与支农资金绩效审计有关的立法和制度建设。目前，我国开展绩效审计，虽然有审计法作为法律依据，但是现有的法律规定还不够明确具体。审计法只是提出对财政、财务收支的真实、合法、效益性进行审计，但并没有明确规定审计机关可以开展绩效审计，有关条款也主要针对财务审计进行规定，不适于开展绩效审计的需要，诸多的公共部门对于是否接受绩效审计也存在不同的理解。在这种形式下开展绩效审计，特别是容易被挤占挪用的支农资金绩效审计就会存在许多障碍。因此，从我国实际出发，借鉴悉尼国际会议上《关于效益审计、公营企业审计和审计质量的总声明》的具体内容，不断健全和完善有关的法律规范是我国的绩效工作的当务之急。首先，应以国家法律的形式明确规定政府绩效审计是国家审计机关的重要职责。要把关系国计民生的财政资金，特别是财政支农资金的管理和使用绩效列为法定审计项目；明确重大绩效审计项目必须提交同级人大审议并将审计结果公告的制度；明确审计查出问题的责任追究制度，对财政支农资金未能经济合理地使用，无效率和效果的状况进行责任追究，以加强对公共权力的制约。其次，应研究制定财政支农资金绩效审计准则。要在认真总结经验教训的基础上制定比较系统、操作性较强的支农资金绩效审计实施细则，对审计的对象、目标、计划等加以明确并对审计人员的工作行为进行规范。

四、探索科学可行的财政支农资金绩效审计评价指标体系

建立科学可行的财政支农资金绩效审计评价指标体系是有效开展绩效审计的依据，是顺利实施绩效审计的基础，否则，审计人员无法就审计事实做出正确的分析和判断，审计结论的客观公正性就会受到质疑。评价指标体系应是相互联系、相互补充的一个有机整体，能够结合农业自身的特点，从经济效益、生态效益和社会效益三个不同的角度全面反映出我国财政支农资金运行的整个动态过程，对支农资金的效益状况进行客观的评价。具体应包括：（1）经济效益评价指标。可用某行政区域或国内财政支农资金增加生产能力指标、财政支农资金增加农产品产量指标以及财政支农资金提高劳动生产率、促进农民收入水平变化等指标。（2）生态效益评价指标。可用林草覆盖率变化指标、水资源利用率变化指标、土壤有机质含量变化指标以及水土流失治理程度指标等等。（3）社会效益评价指标。可用农村剩余劳动力转移率指标、农村贫困人口变化率、农村居民恩格尔系数以及农业科技贡献率等指标。我国财政支农的领域很多，资金投入的范围很广，审计人员在评价财政支农的绩效时，要将各类指标结合运用，全面反映资金使用的真实情况。当然，对于不同的支农项目，三种效益产生的先后顺序及其在总效益中所占的权重也不相同，因此，审计人员应从实际出发，灵活运用上述指标体系，针对不同地域特点和不同环境条件、不同发展阶段，有所侧重地进行评价。

五、运用有效的财政支农资金绩效审计方式

以往对财政支农资金管理和使用情况的审计多数属于一种事后监督，虽然能够发现损失浪费、挪用截流等种种违规行为，往往因事过境迁无法挽回经济损失，更不能及时纠正资金在使用过程中出现的问题。为了充分提高支农资金绩效，必须将审计监督关口前移，从资金下拨之日起便介入审计，对支农资金实行全过程跟踪，从根本上解决“木已成舟”损失无法挽回的尴尬局面。进行支农资金跟踪审计应把握住“财政预算—项目计划——资金拨付——管理使用”这一主线，关注以下五个方面内容：（1）预算和计划是否符合投资立项的具体规定。每年在审批农业项目前，审计部门应会同农业、财政等有关部门对项目可行性和产生的效益的情况进行分析，对项目的前景进行预测，减少立项的盲目性，做到从源头上把握资金安排的科学性。（2）内部控制制度是否健全有效。了解资金的筹集、拨付、使用、评价等各个环节是否建立健全相应的内部控制制度，各项控制制度是否得到有效实施，确保资金使用按制度规范进行。（3）对支农资金的拨付是否及时到位，有无截留、滞留和回流等问题。（4）对支农资金的使用是否能够做到专款专用，有无损失浪费、挤占挪用等违规问题，确保资金的使用效益。（5）发现问题是否及时整改。注意整改是采用跟踪审计这一方式的灵魂所在，通过跟踪，是否做到边审计边整改，使财政支农资金在管理使用中可能出现的违规违纪问题及时得到纠正，真正提高支农资金的绩效。

六、整合审计资源，建立财政支农资金绩效的联合监督机制

财政支农项目是一个浩大的系统工程，投资额度大、跨越时间长、可变因素多。相对于其他一些资金，财政支农资金从资金的预算、拨付、管理直至使用，资金链条较长，特别是资金的最终使用，往往点多面广，涉及众多的基层单位和农户。这些都对审计人员的专业知识和业务素质提出了较高要求。审计人员不但要熟练掌握审计、会计、税务等方面的专业知识，还要具备农业、财政、环保、工程等方面的综合业务素质。因此，在注重加强审计人员业务培训，提高绩效审计技能的同时，整合审计资源，建立政府审计、社会审计、内部审计相互协调配合的联合监督机制就显得非常必要。政府审计可以借助社会审计人员的专业力量，根据财政支农资金绩效审计的需要随时聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计。多元化的审计人员构成具有明显的优势，是对政府审计力量不够、资料不足的有益补充。同时，在政府审计机关的统一组织、指导和监督下，社会审计组织通过借助政府审计的权威，也可以充分发挥自身的专业优势，提高自身的工作质量。若将内部审计融入政府审计和社会审计之中，可使三股力量凝结为一个整体，支农资金绩效审计工作将更富有成效。可利用内部审计熟悉本地域业务、易沟通等优势，作一些基础性、前期性的调查、咨询工作，或要求内部审计先审核把关，再接受外部审计审核等办法。内部审计的参与在极大地弥补了外部审计情况不熟悉缺陷的同时，也借助外力，服务于本部门领导决策，提升了自身的地位。查、咨询工作，或要求内部审计先审核把关，再接受外部审计审核等办法。内部审计的参与在极大地弥补了外部审计情况不熟悉缺陷的同时，也借助外力，服务于本部门领导决策，提升了自身的地位。