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【文章摘 要 】
超标“三公消费”是当前我国政府面临的突出问题.依法治国的精义是依法治权而非治民,依法治权则必须给权力的行使划定清晰的界线和规矩.笔者认为,超标的“三公消费”是一直为公众所诟病的话题,作为一种腐败现象,超标“三公消费”存在有损党和政府形象等诸多社会危害,而从严惩治超标“三公消费”实乃防腐反腐之法宝.由于法治政府的精髓在于依法行政,故而治理超额“三公消费”成了构建法治政府的必要条件.而“三公消费”存在的数据难以统计、监督机制严重缺位等种种问题,致使治理超量“三公消费”成了控制政府财税权的杀手锏.因此,治理超标“三公消费”是权力法治题中应有之义.
【关 键 词 】
超标“三公消费”；权力法治；行政腐败；法治政府；财税控制权
依法治国的关键和精髓是依法治权治权而非治民,依法治权则必须给权力的行使划定明确的界线和规矩.哪些权力可为和必为?哪些权力不可为和禁为?正如著名英国经济学家哈耶克指出的,“撇开所有的细节不论,法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则约束,这种规则使得一切个人均有可能十分确定地预见到在某一情况中政府会怎样运用其强制权力”.显然,治理超标“三公消费”是权力法治题中之义.毋庸置疑,要想真正实现并强化这种权力法治,我国目前《机关事务管理条例》中规定的包括定期公布“三公消费”在内的制度建设仍然只是初步和有限的.一方面,该制度规定本身还有待进一步详具和完善,另一方面,必须充分达成定期公布“三公消费”等制度的法治价值,同时还需其他一些更为基础性的制度改革予以成龙配套.
1.治理超标“三公消费”是预防行政腐败的内在要求
1.1 超标“三公消费”的现状
“三公消费”是指国家职权部门、政府的企事业单位等用公款支付的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费等费用.所谓超标“三公消费”,简言之,就是超过合理限度的行政成本支出或行政经费支出.或者说,超标“三公消费”即指超过国家规定标准的过度消费的“三公经费”.“三公消费”与“三公经费”并非同一概念.“三公消费”是民间对公款吃喝、公车消费和公费出国消费的统称；而“三公经费”则是指通过财政拨款安排给相关部门及其所属单位,用于因公出国（境）、公务用车购置及运行和公务接待等方面的支出.“三公消费”早已成为一种普遍的现象,且一直是社会各界热议的话题,政府部门畸高的“三公消费”也一直为公众所诟病.政府把公共资金过多用在购车、出国、款待,损害了“三公消费”的“规范性”,损害了公共利益.“虽然“三公消费”问题不能等同于以权谋私的腐败现象,但却是腐败滋生的土壤,严重地破坏着社会公平与正义,动摇着党的执政根基,对此绝不可以不闻不问、听之任之.由此公开并依法治理“三公消费”也成为多年来社会各界的呼声.“三公消费”不控制,直接导致我国行政管理费用多年持续畸形扩张.《2007年中国统计年鉴》显示,从1978年至2006年,财政支出中用于行政管理的费用增长143倍,年均增长19.4%,远高于同期年均10%左右的GDP增速,也超过年均13%左右的财政支出增速.行政管理费占财政总支出的比重从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%.2011年8月6日,全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌在中央电视台《新闻1+1》节目中透露：我国公款吃喝、公费出国、公车开支一年9000亿.虽然这一说法和数据也遭到质疑,但以法律的途径规制“三公消费”已然成为一项社会共识.
1.2 超标“三公消费”是腐败的一个现象
目前,中国正处于“双重社会转型”时期,相应的中国也正处于腐败高发多发期.这与当代中国存在许多腐败的机会和漏洞有关.这些腐败的机会和漏洞就包括掌握超标“三公消费”特权的存在.究其原因,主要还是因为腐败方式多种多样和遏制腐败效果有限,这与人民群众的要求还有较大差距.
1.2.1 从公款吃喝来讲,目前一些地方的公务接待随意性大,吃喝者不计成本,有人信奉“来客必宴请”,“无酒不成宴”；还有人认为吃喝事小,只要不拿,用公款吃点喝点玩点算不了什么.甚至有人认为如果公款吃喝是为了招商引资且把经济搞上去了,群众不会说什么.于是乎,干部们尝尽山珍海味,吃遍天南海北.富裕地区大吃特吃,贫困地区也不甘落后.吃喝常常“打白条,公共财产被侵占,失去党心和民心,党和政府形象损,人民群众信任丢,饭店吃垮才罢休.
1.2.2 就公车消费而言,简单说,公车就是用于办公事的车.但经过几十年的发展,公车的配置及使用与当初的目的竟然相差甚远.一方面,公车费用水涨船高,加大了政府部门的财政压力.另一方面,公车私用腐败现象严重.有人形象地将当前公车消费总结为三个“三分之一”,即领导干部公务用车、领导干部及家属因私用车和司机因私用车各占三分之一.虽然这一比例的精确性值得商榷,但问题的严重性不言而喻.
1.2.3 从公费出国来看,近年来,我国各级政府和有关部门普遍存在以学习
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1.3 超标“三公消费”的危害
超标“三公消费”是近年来一种新的腐败形式,它既是一种特权现象,又是一种特权腐败.当一个人获得了这种权利,不仅大量浪费纳税人的钱,引起群众的强烈反感,严重损害党的威信.多年来,超标“三公消费”使中国成为全世界行政成本最高的国家,而且对各级官员的思想作风、工作作风、领导作风和生活作风有很强的腐蚀性和破坏性,严重损害了党群关系、干群关系、政府形象和干部形象.归纳起来,超标“三公消费”的腐败行为将会导致“五大危害”. 一是损害党和政府形象.政府是人民的政府,是全心全意为人民服务的地方,政府是人民利益的忠实代表,政府工作就是代表人民,并对人民负责.“三公”腐败行为是对国家和人民根本利益的侵犯,是对党和政府威信的破坏,势必会造成领导权威不断下降、各级政令难以畅通、地方经济发展滞后、社会矛盾日益加剧等严重的后果.
二是加剧各种社会矛盾.目前公众对党和政府的不满情绪快速蔓延,其根本原因在于官员的贪污腐败现象十分严重,公众往往把对官员腐败的不满归咎为政府责任,把对社会的不满、对政府的怨气发泄到官员身上,部分老百姓心目中存在仇官仇富仇警心理,可以说目前的官民矛盾已经到了不容忽视的程度,在一些地方,官民矛盾一触即发,升级为暴力冲突的群体性事件也接连发生.目前老百姓对“三公”腐败行为的痛恨之切甚至超出其它刑事犯罪行为.
三是阻滞收入分配改革.不难发现,贫富差距进一步扩大和收入分配格局严重失衡已成为我国收入分配的主要矛盾,改革现行收入分配制度已时不我待.引导更多的公共资源投向民生领域是“十二五”时期的重要任务,居民收入水平成倍增长是我国收入分配改革的目标取向.之所以收入分配改革在实施过程中给人雷声大雨点小、收入增长难以跑赢CPI的感觉,之所以推行改革阻力重重,是因为历史原因有之、路径依赖有之,包含“三公消费”的消费者在内的既得利益者的滞碍有之,是这些因素影响了收入分配改革的推进,破坏了社会公平正义,背离了我党全面实现小康社会的总体目标.
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四是危害社会发展进步.贪官贪污最终损害的是广大人民和纳税人的利益.据2012年6月5日《中国经济周刊》报道,滞留境外的贪腐官员至少有一至两万人,仅外逃贪官携带出的贪污款就超过万亿元.如果把官员的“三公消费”加起来,恐怕几十个三峡工程也无法相比.再加上官员决策错误、政绩工程、形象工程、面子工程、献礼工程”、“扰民工程”、“伤财工程”等等工程,严重制约了地方社会的发展和进步,中国人民艰苦奋斗取得的改革开放的丰硕成果将消失殆尽.
五是导致道德严重滑坡.如今的中国,假冒伪劣坑蒙拐骗十分盛行,信任危机诚信缺失弥漫社会,道德滑坡严重,违法犯罪猖獗.上述现象显然与官员腐败是分不开的.手握大权、掌控大笔“三公消费”资金的各级官员理应是全社会的道德楷模,是伦理和道德的维护者,然而特权腐败、超标“三公消费”等现实严重败坏了社会风气.
近些年来,党和政府高度重视“三公消费”治理工作,为严控“三公消费”规模,采取了一系列办法和举措.自2012年10月1日起施行的《机关事务管理条例》,明确规定了“三公消费”的规模、公开和责任追究等法规内容,切实凸显了我们通过“法”来管住“三公消费”、有效监督行政权力和预防行政腐败的决心.
1.4 治理超标“三公消费”可“防腐”
治理超标“三公消费”是一个民生问题,更是一个民主细节问题,因此,治理“三公消费”实乃反腐利器.
一是治理超标“三公消费”可以有效制约政府的财政收支行为.要制约现代政府的权力,重要的一点就是约束政府的财政收支行为,政府不能随意增加税收,也不能随意增加公共财产支出.坚决治理超标“三公消费”,进一步推进财政预算公开机制,强化预算公开的制度建设,提高预算的透明度,强化预算的刚性约束,对于控制财政管理制度中的薄弱环节和问题意义重大,对于促进用制度管人管事管财十分有利,对于扩大人民群众有序参与的监督渠道作用显著,还能确实提升预算执行和财务管理水平,从本源上杜绝超标“三公消费”行为,从而加强对行政权力的监督和制约.可见,治理超标“三公消费”对不合理或不合法的行政权力行为具有抽薪止沸的作用.
二是治理超标“三公消费”可以“防腐”.关于反腐败,最近中央多次提出要“老虎”和“苍蝇”一起打.国家行政学院竹立家教授指出：“近年,我国官员腐败和大案要案有增加的趋势,软腐败很严重,包括三公消费.”其实,治理超标“三公消费”是反腐的重要组成部分,首先要使监督权与执行权相互制约.权力的结构基本上应该是权力越大治理越严,权力越小治理越松,如果在这方面形成制衡,能够治理好“三公消费”,遏制腐败将会取得显著成效.权力腐败的法律属性与民本民生相反,与和谐社会相悖,与社会主义核心价值体系完全相违,因为剥削和违背人民意志行使人民赋予的权力是权力腐败的本质.治理超标“三公消费”,预防和惩治权力腐败,是党和国家的一项重大政治任务,关系人心向背,关系党和国家的生死存亡.因此,反腐败工作任重道远,治理超标“三公消费”刻不容缓.
2.治理超标“三公消费”是建设法治政府的逻辑必然
法治即良法之治,法治政府即拥有良法并且良法真正得到有效实施的政府.法治政府是法治下的民主国家,由法律控制、约束其所有行为,最重要的是约束政府权威以保护个人自由.法治政府的本质是限制政府权力,维护群众权利.法治政府的核心和精髓在于依法行政或行政法治,根本途径是加紧法治建设,注重制度作用,降低人治色彩.因此,法治政府是有限政府、服务政府、诚信政府、透明政府、责任政府、廉价政府的统一体.
2.1 法治政府是有限政府,而非超标“三公消费”政府
简言之,有限政府是指政府的法源、职权、职能、时效等受到一定限制的政府.法治是相对于人治而言的,法治的核心是要用公众意志提防个人独断,以法律的权威排除和阻隔权力的滥用.“有限政府”是“无限政府”的对立物,它是在确保加强政府治理能力,不断提升政府宏观调控水平的条件下,政府必须有所为有所不为,一方面,政府应及时提供优质的公共产品和公共服务,最大限度地满足公众利益诉求和市场经济发展的现实需求；另一方面,又要主动接受社会各界的监督和制约,防止乱用职权.换言之,政府的权力、规模、职能、限度、时效等都是有据且有限的,并应依法受到阻遏和监督,不能超出其法定的边界,当然也并非无限度地减弱政府权力.量度“有限政府”与“无限政府”的标准关键在于,政府的职能、规模能否满足社会和市场的需要；政府能否可以恰到好处地发挥其应有的效能；政府的权力、职能和规模超越其法定限度时,是否得到迅速有效地矫正；各级领导,特别是最高领导违法时能否受到法律的制裁.而超标公款吃喝、公车消费和公费出国显然突破了政府权力的有限性,违反了政府的权力必须受制于体现公共意志的宪法和法律,背离了政府不但要通过执行和实施法律使公民能够享有权利,同时还要确保一切权力都在法律规定的界限内运行而不被滥用的要求.此外,超标“三公消费”与有限政府
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