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【摘 要 】
近年来,各种慈善风波不断,从章子怡等明星身陷“诈捐门”,到汶川、玉树地震的捐款流入政府,以及“郭美美炫富事件”,引发了人们对慈善立法、慈善监管、慈善信息公开等方面的关注.我国慈善事业发展已经陷入了法制欠完备的瓶颈期,慈善立法成为人们普遍关注的对象.本文通过对慈善立法现状及问题分析,构建我国的慈善立法体系,促使我国慈善事业的健康发展.
【关 键 词 】
慈善；慈善组织；慈善立法
一、慈善的相关概念界定
根据《汉语大辞典》的相关解释,慈善指的是仁爱、慈善、富于同情心.在生活中,一般表现为“施赠者”对“受赠者”进行无偿的帮助.在法律上,慈善目前还没有明确的定义,学者们各抒己见.笔者认为,慈善是一种高尚的道德,是一种源于爱、仁慈、善良、同情等一系列感情意识而产生自愿、自主、无偿的捐赠物质、志愿服务、公益援助的非营利的社会救助性行为.
慈善组织是慈善事业的实施主体,在慈善事业的发展过程中起着十分关键的作用.慈善组织是连接捐助者与受助者的桥梁.慈善组织是一种非营利性的组织,与其他社会组织相比有其独立存在的价值和作用.目前在我国,慈善组织并没有明确的定义,这使得我国慈善组织的概念不清,主体范围模糊,管理混乱.一般来说,慈善组织是指由热心慈善事业的公民、法人及其他社会组织志愿参加的一种非盈利性公益社会团体.
慈善事业是指社会公众建立在自愿基础上的对于社会弱势群体进行爱心救助的行为,它主要通过第三方――以慈善组织为代表的社会中坚力量,根据社会弱势群体的需要,合理配置资源.它是在传统分配制度基础上进行的再一次分配,即第三次分配.第一次分配是基于市场的分配；第二次分配是基于税收和财政的分配；而慈善事业则属于第三次分配.慈善事业把财富由富人流向了穷人,是对财富的再一次平衡.第二次分配是对第一次分配的补充,即政府弥补市场分配的不足,第三次分配则是对第二次分配的补充,即社会捐赠弥补政府分配的不足.慈善事业作为一种社会化的公益事业,能够弥补政府某些方面职能的不足,对社会弱势群体给予慈善援助,促进社会和谐发展.
二、我国慈善立法现状
我国慈善方面的立法,主要是国家有关部门制定的部门规章和地方立法机关自行制定的地方性法规,由全国人民代表大会及其常委会制定的法律很少,具体如下：
(一)法律
狭义的法律一般是指由全国人民代表大会及其常委会制定的行为规范,有关慈善最基本的法律主要是《公益事业捐赠法》和《红十字会法》.前者主要是对慈善组织筹集的资金进行法律规定,规定了捐赠和受赠、捐赠财产的管理和使用及其法律责任.后者在红十字会的组织、经费财产方面做了相关的法律规定,明确红十字会这一慈善机构的社会团体法人资格.此外,还有一些法律虽然没有明确规定慈善方面的条文,但是有些条款的规定与公益事业等捐助主体有关,如《民法通则》、《合同法》等对于事业单位、社会团体的资格做了具体规定.
(二)国务院颁布的行政法规
主要有《基金会管理办法》和《基金会管理条例》等,主要涉及基金会的注册登记和管理等方面；《企业所得税暂行条例》中规定对企业的捐赠金额部分给予税收优惠的政策；《社会团体登记管理条例》和《事业单位登记管理暂行条例》主要是对社会团体与事业单位的注册登记管理作了相关规定.
(三)部门规章
国务院职能部门颁布了许多与慈善有关的部门规章,内容涉及慈善事业主体的捐赠行为,以及在捐赠物品运输过程中有关的税收作了规定,如国务院民政部门颁布的《社会福利性募捐义演管理暂行办法》、《社会福利机构管理暂行办法》及《救灾捐赠管理暂行办法》；财政部与国家税务总局颁布的《关于企业等社会力量向红十字事业捐赠有关问题的通知》与《关于向中华健康快车基金会等5家单位的捐赠所得税税前扣除问题的通知》等.
(四)地方性法规
由于我国地方经济发展水平不同,各地方根据自己的经济水平制定不同的地方性法规,采取不相同的立法模式和实施办法,如江苏省颁布的《江苏省实施（红十字会）办法》,上海市颁布的《上海市红十字条例》,广东省颁布的《广东省基金会管理条例》等.
三、我国慈善立法存在的问题
从上述慈善立法现状,可以分析出我国慈善立法存在很多问题.具体如下：
(一)慈善立法体系分散
关于慈善方面的法律条文,散布于法律、行政法规、部门规章、地方性法规中,条文规定过于分散,慈善方面的专业性法律较少,缺少一部慈善事业基本法,不利于我过慈善事业的发展.
(二)慈善立法的层级较低
由全国人民代表大会及其常委会制定的法律数量较少,大部分是国家有关部门颁布的部门规章和各地方根据实际情况制定的地方性法规.这些法律规定大多只适用于某一些方面的内容,约束力不够大,可操作性也不强,甚至在不同部门颁布的规章中缺少协调与沟通,出现一些带有冲突性的条文规定.地方性法规有两个特点,一是效力层级太低,二是地域性特点突出,不适于普及适用.
(三)法律对慈善组织主体地位的规定有待完善
以1994年中华慈善总会合法成立为标志,中国慈善事业的参与主体可以分为三类组织：第一是专门的慈善机构,如中华慈善总会和省级、县级、乡级的多级别的慈善会.第二是国际性的人道主义组织,如红十字会,专门从事一些人道主义救助事业.第三,其他参与慈善活动的一些非营利性公益社会团体,包括中国残疾人福利基金会、中国残疾人联合会、中国青少年发展基金会、中国青年志愿者协会以及一些宗教团体和工会妇联组织等.作为目前高层级的法律《红十字会法》和《公益事业捐赠法》仅仅涉及了一部分参与主体,对于专门的慈善机构的法律主体地位并没有作规定.虽然《公益事业捐赠法》涉及到慈善组织,但并未对其下定义,也没有给予独立法人的法律地位,甚至在设立基金会时,还需要出具业务主管单位的规定,这就说明慈善组织没有作为一个独立法人,在管理基金的运作必然会受制于主单位,不能完全自主的分配基金,不利于慈善事业的发展壮大.只有《红十字会法》对于中国红十字会这种特殊的慈善组织给予了社会团体法人的法律地位. （四）慈善组织缺乏独立性
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目前我国慈善组织受到政府的直接干预比较多,政府干预慈善组织很容易对慈善组织进行的慈善活动和慈善组织本身管理方面产生干扰,一方面导致慈善机构独立性的削弱,另一方面对慈善机构的社会声誉产生不良影响,还容易造成对慈善组织的监督力度不够,进一步导致资金使用效率降低,出现善款挪用.
(五)慈善组织信息不透明,公信力差
慈善组织缺乏透明且客观的信息公布平台.目前,我国慈善组织并没有向有关政府部门、捐助者和社会公众公开其经费收支情况的义务,还没有实现完全财务公开和透明管理.我国慈善组织的外部监督不完善,政府监管不力,缺乏独立的客观的第三方评估,媒体、社会公众的监督与评估也没有实现.
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(六)慈善税收法律制度和政策间存在着冲突
新《企业所得税法》中规定企业进行的公益性捐赠支出,在年度利润总额的12%以内部分,允许在计算应纳税所得额时扣除,而这规定之前的优惠幅度是3%.而国家财政部和税务总局对其中69家在民政部登记注册的合法慈善组织进行个案审查,给予免税资格.这样税收制度和政策之间存在冲突.
四、完善我国慈善事业的立法建议
(一)制定慈善基本法,完善我国慈善法律体系
慈善基本法是用于调整慈善事业各方当事人权利义务关系的法律规范,具体来讲是鼓励保护捐赠人的捐赠行为,对以慈善机构为代表的慈善组织采用科学有效的监督管理机制,以确保捐赠的资金能够及时的作用于受赠人――社会的弱势群体.对慈善事业在立法层面上进行规定,不仅可以保护慈善事业主体的权利,而且是促进慈善事业蓬勃发展的有力保障.基本法应该规定慈善事业的基本法律制度,具体包括：慈善事业的性质、慈善组织的定义与地位形式、慈善组织与政府的关系、慈善活动具体的操作程序、慈善事业的监督等等.另外注意将现在适用中的相关法律法规,如《公益事业捐赠法》等,选择性纳入慈善基本法中,确定慈善事业基本法与特别法的法律效力层级关系,避免法律出现冲突问题.
(二)改革我国慈善事业准入机制
完善合理的慈善事业准入机制对我国慈善事业的发展有着重要的意义,我国目前的慈善事业准入机制是计划经济体制遗留的产物,己经不符合社会主义市场经济的发展需要,不能满足我国现代慈善事业蓬勃发展现实需要.有必要对慈善事业准入制度进行改革和完善.
改革我国慈善组织的注册登记制度,降低我国慈善组织注册登记的门槛.目前我国慈善组织登记管理制度规定,慈善组织必须经过合法的登记手续,并接受相关部门的监管才能获得合法的地位.严格的准入机制会限制很大一部分慈善组织的成立.而宽松的准入机制有利于公众从事慈善事业.首先降低我国慈善组织注册登记的标准,其实只要一个标准即可,只要慈善组织的章程和宗旨符合慈善的目的,就获得法律上的合法的地位,这样我国大量没有经过登记的民间慈善组织就能合法的存在；其次要明确规定经过注册登记的合法慈善组织获得的税收优惠幅度以及财政补贴金额,促使政府监督慈善组织.另外,我们可以进行制度创新,设立慈善委员会,将民政部门等政府机关有关慈善的职权整体划归给慈善委员会,由其承担我国慈善事业的登记与监管.
(三)改革我国政府与慈善组织的关系
“慈善事业应当是民间的,是一种自下而上实现社会公平的手段.”慈善组织是慈善事业的主体,但整个慈善事业离不开政府的支持与监管.普遍的做法是政府撤出慈善组织,还权与慈善组织,政府只需要担任监督者的身份,从财政和宣传两个方面支持与保障慈善事业的健康发展.
政府对慈善组织的资金支持分为积极支持和消极支持,积极支持是指给予慈善组织直接的财政补贴,消极支持即利用税收优惠政策进行支持.积极支持可以使慈善组织在短时间内获得一笔很大的收入,为其正常运转提供财政上的支持.消极支持一方面能给慈善组织的收入予以免税优惠,另一方面通过对捐赠者免税而提高公众的捐赠积极性,使慈善组织能够获得更多的捐赠收入.目前我国法律对这两种支持形态都有所涉及,但还不是很完善.可以通过相关立法对政府的慈善补贴做进一步的规范,明确拨款机构、拨款程序、金额确定和分配方法以及拨款期间等.同时进一步完善税收优惠相关规定,改变现行对不同慈善组织捐赠享受不同税收优惠待遇的规定,而应该给予慈善组织相同的税收优惠待遇.
政府还应该在宣传方面给予慈善组织支持.利用政府在宣传方面的优势地位,大力宣传慈善事业,慢慢的培养人们慈善观念意识的形成.可以给予一些优秀的慈善组织颁发荣誉证书,给与荣誉称号.这样不仅可以在精神上对慈善组织及其工作人员进行奖励,可以激励他们继续为慈善事业努力,而且还会提高慈善组织的公信力,有利于慈善组织的健康发展.
(四)完善我国慈善组织的监督体系
1.是慈善组织的内部监督
慈善组织内部监督包括两个方面：慈善组织自我监督、行业协会监督.自我监督就是慈善组织内部监督机关对慈善组织进行的监督,具有主动、及时、成本低等优势.我国应该在立法中对慈善组织的自我监督做出相应的规定,以提高慈善组织的自律能力.行业协会监督,即通过行业协会对慈善组织进行约束、监督,如果慈善组织不遵守行业协会章程和行业行为标准,就会受到行业协会的制裁,更重者剥夺其会员资格,使其丧失行业协会的保护和某些优惠.目前我国还没有形成慈善行业协会,可以充分发挥法律规范引导作用,通过立法对行业协会成立的条件和程序进行规范,为慈善行业协会提供经济支持和组织保证,以促进慈善组织基于共同的意愿参与慈善协会,接受慈善协会的监督.
2.慈善组织的外部监督
慈善组织的外部监督主要有政府监督和社会舆论监督两种形式.政府应该撤出慈善组织的主管机构,作为第三方,对慈善组织进行监督.政府可以通过审计慈善组织的财务报告和给与税收优惠进行监督.社会舆论监督是指通过一系列的社会舆论对慈善组织进行客观的评价,以影响慈善组织公信力的形式进行的监督.外部监督要注意两点&#
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对慈善组织的监督还可以借鉴国外的相关经验,引入第三方评价制度.社会公众可以在第三方评价的指引下进行捐赠,可以向公信力高的慈善组织进行捐款,这样就可以促使慈善组织为了获得更好的评价而规范调整自己的行为.目前我国慈善风波不断,慈善组织公信力大大的缺失,急需通过独立的客观的第三方评价来促进慈善组织公信力的提高.应该通过立法为我国第三方评价机构的形成提供法律依据.内容主要涉及第三方评价机构的存在形式、资金来源、独立地位等方面.当然法律只起引导的作用,第三方独立评价机构的权威性还要其通过自身评价的准确性来获得.
(五)完善慈善事业税收激励制度
我国慈善税收优惠政策,实行起来会遇到减免税程序复杂麻烦,可操作性不够强等难题,为了促进我过慈善事业的发展,有必要完善我国税收激励制度.
1.要完善税收优惠认证制度并相应的提高税收优惠比例
要对慈善组织税收优惠在立法上进行统一的认定,凡是经过合法登记注册的慈善组织,只要性质相同就应该享有同样的优惠政策,捐赠者向性质相同的慈善组织捐赠时也应该适用相同的免税比例.另外,不仅要给予慈善组织平等的待遇,而且要提高税收优惠的比例.
2.要建立方便可行的减税、免税程序
减免税程序复杂繁琐是阻碍我国慈善税收优惠制度发挥效用的主要因素.所以应该尽快改变我国关于减免税程序复杂的局面,逐步建立科学的、简单的、操作性强的减免税程序.其实只需捐赠者将慈善组织开出的有效的抵税发票交给相关的税务
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