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【摘 要 】财政资金是一个国家社会资金的主导,它对社会资金的运作有巨大的控制力和影响力.财政资金在使用中主要面临制度风险、执行风险、监管风险以及道德风险.笔者结合工作经验以及相关专业知识,对财政资金的风险提出精细化管理以及制度改革等政策建议.
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财政资金是指以国家财政为中心的货币收支,其不仅包括中央政府和地方政府的财政收支,还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支.近年来,随着我国经济实力不断增强,中央和地方各级政府都不同程度地在诸多领域加大了财政资金的投入规模,愈发加重了财政资金对社会资金的控制力和影响力.与此同时,规模巨大的财政资金若管理不善,也会带来巨大的风险.以江西省鄱阳县财政资金被非法转移为例,一个2010年全县地方财政收入仅有4.1亿元的国家级贫困县,其近亿元的财政资金竟然被财政局一名股长非法转移到境外,侧面反映出我国财政资金管理中一直存在的制度、执行等风险.同时,08年爆发的国际金融危机对财政收支造成进一步的压力.因此研究如何对财政资金进行有效管理,防范财政资金管理风险,有利于充分发挥财政资金使用效益,减少财政资金虚耗,巩固国家经济之根本.
一、财政资金使用过程中的主要风险
财政资金使用过程中,应当重点关注以下三个方面：一是资金是否完整；二是分配是否公平；三是绩效是否实现.笔者结合实际工作情况并对一些财政资金违规使用的案例进行分析,认为财政资金的管理还是存在着许多不安全因素,往往会导致上述三个目标无法实现.笔者认为主要存在的风险有：
(一)制度风险
现有制度规范尚不能涵盖财政资金管理的全部,仍存在着一定的漏洞和业务上的“真空”.尤其是基层财政管理部门,制度过时和缺失的现象十分普遍.同时,近几年财政管理体制改革步伐加快,很多新旧政策也有前后不一致的现象存在,缺乏系统性以及条理性,亟待修订完善.这些制度上的弊端都给执行带来了一定困难.
(二)执行风险
执行风险是指业务人员在从事财政业务过程中不严格执行规章制度、不规范操作,甚至渎职和蓄意违规所带来的风险.
(三)监管风险
对财政资金的监管分为内部监督和外部监督两个方面,包括财政部门监督、人大监督、审计监督和群众监督等几种形式,目前主要缺陷表现在由于监管机构不健全、管理人员素质不高、对业务不熟悉而出现难于管理或疏于管理两方面的风险.同时,政府财会部门由于激励缺失及其他非正常因素的干预,难以正常行使会计监督权,容易引发疏于监管的问题,从而使得财政资金在运转过程中,游离于财会部门的监督之外,容易成为体外循环资金,很可能出现风险.
(四)道德风险
主要指有些干部因受到拜金主义、享乐主义思想侵蚀、抵制不住外界各种诱惑而道德沦落,从而对财政资金安全管理带来潜在危害.
二、加强财政资金风险管理的对策
近几年,各级政府和财政部门都在从不同路径进行财政管理体制的创新改革,推进财政的科学化、精细化管理,强化财政资金监管.预算管理改革、政府采购、国库直接支付、预算外资金管理改革、财政监督、绩效评价等举措风生水起、层出不穷,有效地遏制了财政资金违规违纪问题的发生.2011年4月11日,财政部向全国下发通知,要求加强财政资金管理,提高资金使用效益,确保资金安全.针对当今相继出现的侵吞巨额财政资金的现象,对财政资金进行风险管理则显得更加紧迫.本文认为对财政资金风险的控制应当加固、重构风险预防的制度防线、执行防线、监管防线和问责追究防线这四道防线,以“突破性、战略性、前瞻性”的视野,对资金使用流程和管理进行再构造和再创新,进而创建一个真正能够引领管理前沿的“精细化”的财政资金管理模式.其中具体要抓住的主要环节和关键点如下：
(一)坚持改革创新,不断完善运行机制
持续的改革创新是取得成功的关键,财政体制改革是利用一系列观念、体制、制度、程序和方法等,对资金舞弊行为进行规范及限制.随着科技信息的日益发展,犯罪分子的作案手法也日益隐蔽和多样化,政策制定部门应当与时俱进,改革创新,不断健全和完善各项制度程序和方法,在资金舞弊行为面前建起一道牢固的“防火墙”.
(二)建立专业财会队伍
财会人员站在资金运动的最前沿,最能敏锐的掌握资金的变动信息,在预防和揭露违法犯罪行为方面责任重大.财政部门资金比较集中,会计更要具备思想作风过硬、业务精干、敬业奉献的品质,密切注意身边的犯罪现象.应当结合财政部门的行业特点,对财会人员的选拔严格把关,保证财政队伍的健康成长,打击财政资金腐败现象,控制财政资金风险.
(三)夯实财政基础管理工作,按照内部控制标准,严格作业流程,逐步实现财政内部管理精细化
一是资金规范化管理,制定预算指标、用款计划、资金支付的统一管理流程；二是严格票据管理制度,防止空白票据的遗失和被盗用.指定专人对各类票据进行管理,实行票据领核销制度.推行财政资金支付电子化管理,实现票据机器打印、网上操作、复核,防范人为操作可能带来的过错行为；三是建立银行印鉴管理制度,严禁出现既使用印鉴又保管印鉴的行为,严禁一人保管拨付资金所需的全部印鉴；四是加强财政资金核算,强化稽核对账工作.按月进行指标与资金、财政账面存款与开户银行存款的核对,发现不符,及时查明原因,做出处理；五是建立支付凭证专人送票制度.对于需要送达银行的支付指令等支付信息,指定专人送达银行,确保支付信息能够安全到达；六是强化保密制度,包括计算机系统密码保密和数据保密.对集中支付系统、非税收入收缴系统、总会计系统按每个使用人分别设置权限和密码,确保数据信息的保密和安全.
(四)认真分析风险,全面深化财政集中收付制度改革
改革实践证明,财政集中收付制度是目前改革中较为成功的财政管理模式,它从根本上改变了财政资金拨付方式,使财政资金由分散使用变成集中收付,提高了资金的使用效率,也易于对财政资金统一进行监管和规范.然而,由于集中支付改革是一项全新的制度改革,再加上目前集中支付改革正处在适应调整期,集中支付的制度、管理模式、业务操作手段等都不断变化中,因而集中支付的其他参与方都尚未能建立成熟完善的内部控制管理制度,使得预算单位的内部财务管理水平参差不齐,从而存在一定的资金运行风险,比如：信息系统风险、管理风险、执行风险、道德风险,监控风险等.随着资金由“分散”转为“高度集中”,资金风险系数也由低变高.因此,应审慎地对财政集中收付系统中的各种风险进行针对性地研究,采取预防和改进措施,全面深化财政集中收付制度的改革,推进这项改革尽快实现“横向到边、纵向到底”. （五）内外监督并重,确保依法、规范使用财政资金
应当整合内、外部多种力量,采取多种形式对财政资金进行监督管理.首先要加强内部监督,切实赋予财政内部监督的权力,落实监督责任制.财政收付制度全面建立后,对各项支出进行动态监测,及时监控预算单位的每一笔支付交易,及时发现不规范操作,确保财政资金运行和使用的安全.同时,应当加强收付中心内部制度性管理控制以及支付责任追究制度建设,做到既能对财政资金进行有效监督又能防止内部监督部门滥用职权.其次,要依靠群众监督力量,完善举报制度,设立公开举报热线,依靠群众的力量揭露财政资金使用过程中的各种违法乱纪现象,有力打击各种违法犯罪活动.最后,充分运用内部、外部的监督力量,尽可能的对财政资金的风险进行控制和规避.在不断加大国家审计力度的同时,统筹规划审计监督工作,整合运用审计、财政、监察、国资监管及有关单位内部审计机构等多方面力量,编制项目审计监督计划,针对项目的风险性,灵活采取不同的监督形式,做到整个资金运转过程中的监督管理,绝不留审计监督“盲区”.
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(六)建立绩效评价机制,提高财政资金的使用效率
对财政支出项目开展绩效评价,对合理安排财政经费、提高财政资金使用效率具有十分重要的作用.绩效评价机制是个系统过程,贯穿于财政资金运动的全过程.在制度设计时,应将绩效预算作为绩效评价的起点.绩效预算的编制不该是传统的分配型预算,而应当将绩效评价引入预算编制过程.预算部门在申报项目预算时,首先要进行项目评价,制定科学、合理的支出计划,同时,财政部门应当建立严格的绩效预算审查制度,通过对预算支出绩效的审核、评价,对绩效差、不合理、不科学的部门预算支出计划予以调整.在预算执行的中期报告中要对比资金的实际使用情况并与预算进行比对,评估其使用绩效,在决算时要报告最终的资金绩效情况,并对各部门的财政支出进行横向的成本效益分析,找出不同单位或部门项目间成本效益差异的原因,为以后支出决策提供依据.此外,财政支出绩效评价涉及一些部门的既得利益,要充分认识到其实施的难度,加上此项工作起步较晚,亟待在评价指标体系、评价内容、评价结果、相关的配套措施等方面进行系统性研究和探索.
（七）推进预算公开,促进基层预算管理法制化、民主化、科学化
按照政府信息公开要求,积极推进基层财政预算公开.财政部门应当认真借鉴港澳以及国外的有益做法,进一步扩大财政信息的公开范围,充实和细化预算公开的内容；进一步拓宽预算公开渠道,方便群众对预算情况进行了解和监督；进一步强化监督检查,把预算的各项要求落到实处；不断加强预算公开的建章立制工作,从根本上杜绝预算执行中的违规违纪问题,为预防财政领域腐败现象提供有力的制度保障.
随着我国市场的进一步开放以及经济全球化的到来,围绕着财政资金周转过程中的违法违规现象已成为制约我国经济发展的障碍.对财政资金的管理应当以财政资金的风险控制为核心,建立健全资金管理机制、加强资金的使用效率就成为我国财政资金管理最为重要也是最为迫切的任务.本文分析了财政资金使用过程中的四种风险,分别从机制创新、人员设置、制度设计、绩效评价等方面提出了管理优化的方法以期能够对提高我国财政资金的风险控制水平尽绵薄之力.
参考文献
[1]朱大兴.论公共财政管理机制的创新[J].财政研究,2008,（08）.
[2]姜红梅.加强财政专项资金管理的思考[J].时代金融,2009,（02）.
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