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权力结构是指权力的配置及各权力主体之间的相互关系.而集权和分权是权力结构的两种基本形态.所谓集权,是指决策权在组织系统中较高层次的一定程度的集中.而分权,则是集权的相反,指决策权在组织系统中较低层次的一定程度的分散.一个国家的权力结构与其经济结构、社会结构、政治结构等之间存在密切的互动关系.因此,探讨集权与分权的利弊具有非常重要的意义.
下表对分权结构与集权结构在权利主体间的地位、权力行使的方向、权力运用的方式上的明显差异进行进一步说明.通过对比,分权结构与集权结构各自的优缺点便能更加清晰的呈现出来.
表1 分权结构与集权结构的比较
分权结构 集权结构
权力运行的前提 分权 集权
权力主体间地位 平等 隶属
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权力运行的方向 双向 单向
权力运用的方式 法制化 人治化
分权的利弊分析
财政分权即上级政府给予下级政府一定的税收权力和支出责任范围,允许下级政府自主决定预算和规模.财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象.自1994年开始,我国实行了分税制财政体制,根据事权与财权相结合的原则,按税种划分中央与地方的收入,形成了相对规范的财政分权体制.财政分权在提高中央和地方政府积极性方面起了很大的作用,但其弊端同样不容忽视.
地方拥有更多的权利,有利于发挥地方自主性,能够提出更加有效,切实满足当地人民需求的政策,有利于制度创新；分权有利于发挥地方政府的信息优势,可以促进信息的传播和采纳；能够有助于提高地方政府官员的责任心和积极性,更好服务于人民；能够使人民和政府的关系更加密切,有利于促进居民参与当地事务.这是因为,居民对当地事务比较了解,又可直接清晰地表达自己的意愿,还可克服集体行动的困难,因此有兴趣、有热情更有信心参与地方事务；分权能够在一定程度上提高人民的纳税意识,增加政府收入；能够便于政府对于紧急事件进行快速决策,减轻中央的决策压力.
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然而,地方分权不能保证中央政策的落实,不利于国家的稳定,容易产生分裂；分权只能有效地提供地方性共享物品和服务,而不能提供全国性共享物品和服务,例如国防和外交；分权有时无法得到提供共享物品和服务的规模经济效应.由于各行其是,其结果会导致提供这种共享物品和服务的成本和收益不成比例,人均成本提高.只有各个地区协调后共同提供,则所有地区才都可受益,降低人均成本,形成规模效应；分权不利于解决收人再分配的问题,即使每个地区内部收人分配大致公平,各地区之间的差别仍可能十分悬殊.中央的控制功能被弱化,造成不能及时发现地方政府中存在的重大问题和面临的风险；权力的分散将难以有效约束地方政府,因此可能造成地方“内部控制人问题”,挫伤人民参与政治的积极性,而
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财政分权虽然有着积极的影响,但是,财政体制模式是服从并服务于特定的经济体制模式和政治体制模式的.因此,规范分权、致力创造财政分权的条件,应该是我国未来财政分权改革的方向.就目前来说,用法律来规范财政活动,界定各级政府的财权和事权,增强预算的民主性和透明度是至关重要的.
集权的利弊分析
王绍光说,“分权是有好处,一个是给发达地区动力,把经济搞得更加发达,因为不需要跟别人分等但它有一个最大的坏处,它不能防止分裂,一旦政治上出现这种政治上的不稳定,局面就非常危险了.”中央集权有利于国家经济的稳定,能保证中央的政策贯彻落实；便于中央政府指挥、安排和统一进行资源的有效配置,减少资源浪费,提供全国性的和准全国性的公共产品,解决地区间的经济外部性问题；在中央指挥下的公共产品的大规模生产过程中,能够达到规模经济,降低生产成本；中央能够发挥宏观调控的作用,稳定和发展经济,促进统一目标的实现；集权有利于中央政府征收财政收入,统一调集资金应对危机；地区之间和私人之间的收入再分配问题也能在中央的调度下解决.分权有利于促进制度创新,但却在新制度的推广上无能为力,这恰恰是集权的优点.
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集权的权力结构也存在着缺陷.集权会产生信息与监督问题.集权程度越高,财政管理幅度就越宽,管理链条越长,从而管理者需要汇总、处理的信息也就越多,需要监督管理的对象和任务也越多,越繁杂,此时信息的上传下达,分析决策,以及决策的执行,无论是在时效性上,还是在正确性上,都很可能要大打折扣,产生严重的信息和监督问题,从而使管理效率大大降低.中央集权还会导致资金大量集中,对各地信息了解太粗疏,而不利于地方政府的发展.集权难以设立一个既能调动各级地方政府的积极性,又能使他们的行为与中央保持一致的动力机制集权往往造成中央决策者不受制约.在这种情况下,一旦中央决策者有误,很难加以防范和制止.这是集权的一个致命弱点,其危害性比在民主的分权制下大得多.
综上所述,在现代市场经济条件下,权力过于集中或权力过于分散均无助于中央政府与地方政府的职能的有机祸合,只有实行适当的中央集权--地方分权制才能为两者在市场经济中的职能作用的充分、高效、优质发挥提供有效的途径.
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