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资源税是我国税制体系的重要组成部分.当前,我国经济可持续发展已受到资源瓶颈的制约,资源税制到了必须改革的关键时刻.
如何认识资源税收
资源税收顾名思义是以自然资源为征税对象的税收.资源一般是指生产资料和生活资料的天然来源,包括地下资源(矿物、石油、天然气和地下水等),地上资源(森林、草原、土地、湿地、河流和海洋等)和空间资源(风、天空和阳光等).多数自然资源不可再生,一经开发利用必然相应减少,逐渐枯竭.能够成为资源税征税对象的资源是指具有商品属性的自然资源.世界各国政府对于资源税征税项目的选择大都既积极又慎重,主要对地下资源的开采征税.
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征收资源税的目的:一是选择储藏丰富的自然资源,将资源优势转化为经济优势,通过征税来增加国家的税收收入,二是运用税收调控,保护和促进自然资源的合理开发和有效利用,三是利用税收功能,增加资源产品生产成本,提高资源利用效率,减少资源浪费,促进节能减排,达到保护环境的目的.受发展阶段的限制,发展中国家一般出口初级产品,发达国家一般出口高端产品,因此资源税对发展中国家尤为重要.
征收资源税的原则:一是受益原则.自然资源应归属社会共有,开采自然资源者获取利益,有责任向社会提供补偿.二是公平原则.客观条件的公平是开展市场有效竞争的前提,资源开采条件的优劣差异,会产生不同的级差收入,国家有必要代表社会参与分配,调节级差收入.三是效率原则.应该由效率高的企业开采稀缺资源,提高利用资源效率,国家可以运用税收手段限制自然资源开采过程中的掠夺和浪费行为.
我国资源税的历史
我国对自然资源征税的历史最早可以追溯至春秋时期的“官山海”.“官山海”始见于《管子海王》篇“唯官山海为可耳”,泛指山林川泽之利归国家所有,当时主要指盐、铁由国家专营.以专卖为名,行征税之实,可以说是资源税的萌芽.自春秋之后,历代王朝大都纷纷效仿.自西汉起直至清朝,封建官府大都对盐、铁专营,凡重要矿产,多数由官府直接开采,严禁私人染指.
新中国成立以后,当时的政务院发布的《全国税政实施要则》中明确规定征收盐税,从此对盐征税的制度延续下来.1984年9月18日,国务院颁布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》,规定从当年10月1日起开始征收资源税,当时的征收对象仅限于原油、天然气、煤炭三种产品,采取按销售利润率设起征点,超率累进征收的办法.同时,国务院还发布了《中华人民共和国盐税条例(草案)》,将盐税从原工商税中分离出来,成为一个独立税种,实行从量定额征收.
从1986年开始,国家对资源税不断调整,先后进行了征收办法、纳税地点、征税范围等改革完善工作.
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1993年12月25日,国务院重新修订颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》,对资源税进行了重大改革.这次改革调整的主要内容:一是恢复和扩大了资源税的征收范围,将实际征税范围扩大到七个类别,同时取消了盐税,二是拓宽了资源税纳税人的范围,将资源税的纳税人拓展为在我国境内开采条例规定的矿产品或者生产盐的单位和个人,包括外资企业,三是改变税额标准的确定办法,对税额进行了重新核定,四是以应税产品的征税数量(销售和自用数量)为计税依据,五是规范了纳税地点,明确规定资源税的纳税地点在资源采掘地.
同时,按照1994年分税制财政管理体制的规定,除海洋石油资源税作为中央收入以外,其余资源税作为地方收入.
2000年以后,根据资源税运行中的实际情况,国家对资源税部分应税产品的税额、征收管理等又相继进行了局部调整,这些调整说明我国政府对资源税地位和作用的认识不断深化,运用资源税改变过度开采资源现状的意图也日趋明显.尤其是2007年之后,对煤炭、有色金属矿产品、其他非金属矿产品的税额调整是在中央大力倡导节约型社会建设、大力促进节能减排的形势下提出的,针对性较强.
1994年全国资源税收入仅有45.5亿元,2008年已经达到301.64亿元,收入增长很快.但是,资源税占全部税收收入的比重仅略高于1%.
我国现行资源税的主要特点
特定的征收范围.只对完全商品化的矿产品和盐征税.目前在我国征收的城镇土地使用税和耕地占用税也具有调节资源级差收入的特性,在理论上它们共同构成了资源税类.
兼具强制性和有偿性.在我国,国家既是自然资源的所有者,又是政治权力的行使者.资源税实质上是国家凭借其政治权力和对自然资源的所有权双重权力对开采者征收的一种税,因而兼有强制性和有偿性的特征.
从量定额征税.按自然计量单位确定应税产品的税额,从量定额征收.从量定额征收方法具有简便易行、征纳成本低的优点,但同时也有几乎没有价格弹性的缺陷.
差别税额,分档调节.基本上是根据资源开采条件(包括资源品位、储量、开采难易等)的优劣并适当兼顾企业负担能力而确定差别税额的.对同一个应税产品可按不同开采者的资源状况设计几个甚至更多档次的税率.
收入分布不均衡.资源税收入在地区间的分布具有明显的不均衡性,沿海发达地区收入较少,基本上都集中在经济发展相对落后的中西部地区.
我国资源税的发展方向
哥本哈根气候变化大会之后,在全球低碳经济的背景下,能源节约与环境保护问题越来越成为当今我国乃至全世界面临且迫切需要解决的重要课题.对于资源税改革推行的时机,应考虑国内经济发展情况、物价水平、企业和居民的承受能力、国际能源价格水平及资本市场的稳定等因素.在2010年“两会”上温家宝总理所作的《政府工作报告》以及国家发展和改革委的《关于2009年国民经济和社会发展规划执行情况与2010年国民经济和社会发展规划草案的报告》中,均提及要积极推动资源税改革.今年政府重提资源税改革,很大程度上是因为资源税改革有利于资源开采的节约,与当前调整经济结构、转变经济发展方式这一主线高度契合.由此看出,资源税改革属于制度改革,是经济发展方式转变的内在要求.资源税改革推行的时机正在日益成熟.
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贯彻可持续发展思想,创新资源税的立法理念.有些自然资源是不可再生的,比如土地资源、矿产资源,因而产生了耗竭问题.可持续发展理论认为,政府施政不仅要实现当代人之间的公平,而且要实现当代人与未来各代人之间的公平即代际公平.因此,进一步改革资源税制,必须创新资源税的立法理念,对资源税的功能重新定位,从现行资源税是一种调节级差收益税种的观念转变成促进资源有效综合利用税种的观念,促进提高资源的开采和利用效率,更好地实现资源税保护和改善环境的作用,实现可持续发展的终极目标.
有序扩大资源税征税范围.从世界各国资源税的征收范围看,资源税税目可涉及到矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、草场资源以及海洋资源、地热资源、动植物资源等,其中以矿产资源、土地资源和森林资源为主.因此,我国逐步扩大资源税的征税范围应是资源税改革发展的方向.
引进新的计税方式.已有16年历史的从量计征办法已经广受诟病,从量计征办法已经难以发挥其调控作用.因此,需要引进新的计税方式.一种方案是计税方式不搞“一刀切”,在保持资源税原计税办法的同时引进新的计税方式,对于市场价格涨价趋势明显的资源产品可以按销售收入进行从价定率征收,而对于市场价格变化不大的资源产品仍可沿用从量(资源开采量)定额的计税办法,另一种方案是对某类资源采取从量定额和从价定率相结合的计税办法.
合理确定税负水平.合理的
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同时,过低的资源税加剧了收入分配的不均,矿产资源的低成本大量开采,给矿主带来大量收益,造就了一批暴富的“煤老板”、“油老板”,与此同时,资源开采区居民收入并没有得到多大的提高.因此,改革资源税制,有必要重新确定税率,充分发挥定额、定率两种税率形式的作用,适度提高资源税税额或税率标准,在推动市场化资源价格形成机制的同时,建立税收收入与资源价格同步增长的机制.
控制减免政策,增强调节作用.资源税减免政策与资源税作用背道而驰,减免税政策越多,资源税的功能作用就越难以充分发挥.因此,为了更好地发挥资源税的作用,国外很少设定资源税减免税政策.我国也要逐步清理资源税减免政策,控制资源税减免政策范围,减少资源税减免政策内容,增强资源税正向调节作用.
当然,还要遵循“简税制”的税制改革指导思想,切实做好资源税与增值税、消费税以及未来将要开征的环境税之间的协调、配合,防止在自然资源的开采、利用环节出现税种重复设置或税收调节空白现象的发生.□
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