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无农不稳.在市县领导的账本上,没有农业不行.要确保农业稳定发展,必须大力增加农业投入.
入不敷出的乡镇财政
在西部欠发达地区,乡镇财政早已沦为“吃饭财政”、“要饭财政”.
在农业税费改革前,乡镇一级的财政收入主要有两大部分:第一部分是预算内收入,主要包括农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税和一些零散的工商税收,第二部分为预算外收入,主要包括农业税附加费等各种附加税费.除此之外,乡镇还有自筹收入,如教育事业费附加、计划生育费、道路建设费等乡统筹收入等等.税费改革后,税费进行了规范,这些收入几乎全被切断,而上面又未能及时为乡镇“输血”,乡镇自身又“缺乏造血功能”.财政收入锐减后乡镇事务基本不变,乡镇财政已举步维艰.
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走访中,“财政还算过得去”的李乡长为记者“晒”了近两三年该乡一年的收支账:
乡财政的收入第一是上级财政下拨人员工资及办公经费,60多万元,其中40万元为刚性的工资支出,办公经费20余万元,第二是乡领导到县财政去申请较小数额的“急需经费”,一般是几万到20万元不等.第三是辖区内的河坝砂石开采、林木采伐、水库、鱼塘等收一部分管理费,每年大约有20万元.“这实际是打政策的擦边球”.该项收入极不稳定,“上级部门管得紧,环保呼声高,洪水季节时经常要下达河砂禁采令,一旦禁了,这条财路就断了.”第四是“不便公开说”的一些项目资金的“结余部分”,“跑得多,要的项目多,结余要多一些.”一般情况,一年有10到40万元的项目资金,按要求项目资金要全部用在项目上,所以要想“结余一点“就只有“操作好”.“也有胆子大的乡镇领导报了几十万元的大项目,上下级‘交流好’开支很少一部分,就可多结余一部分.如果跑得不好,关系不到位,就只有‘吃饭财政’的钱了.”
李乡长私下说,第四项收入肯定是“见不得人的”,第三项收入涉嫌违规,“只是管得不严”,第二项其实是看“哪个乡镇领导有能耐,与上面关系好.”而第一项的收入,“办公经费肯定不够,都是用其它钱去补.”总的算起来,除了第一项收入,一年能支配的收入一般在20到50万元之间.据记者了解,东部发达地区乡镇每年财政收入可达几百万,甚至几千万,与欠发达地区乡镇形成巨大反差.
近几年,这个乡一年的支出是这样的:3辆公务车费用约8万元,接待费、各种会议费,办公用品等日常开支约13万元,干部地方补贴约20万元(实行绩效工资后,该项花费取消,但乡镇也不能以该项名义再向上级要钱),村社干部的补助约15万元,村社突发民生急需建设费如变压器被盗、桥梁冲垮、河堤垮塌、饮水工程扩容维修等10万元,加上维稳、解决矛盾等难以估计的费用20万元左右,总支出一般在80至90余万元之间.
李乡长补充道,乡镇的许多开支是没有进入年度开支预算的,也进不了.如某村民家发生意外事故、突发性事件、零聘人员工资、超标接待等等,这些都要花钱,都会造成经费的空缺.“我们乡今年收入还不错,加上办公经费,大概能达到70万,今年支
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但是欠发达地区的绝大多数乡镇的情况糟多了,记者走访的较多乡镇,基本上没有第三和第四项收入,因为缺资源,也缺项目,只能在第二项上动脑筋.
薛勇的乡就是这样.由于地处偏远,完全的农业贫困乡,无企业,无资源,几年难得申请到一个10万元以上的项目.“感觉县上对我们不够重视,要经费也很难”.薛勇有些激动:“目前,我们乡连自身运转都成了问题.”目前乡上就只有一辆面包车办公,还是上级部门快淘汰不用的车.“不过总归是有车了,我们县还有其它3个乡镇没有一辆公用车,乡干部办事都骑摩托车和自行车.”
采访中记者了解到,薛勇所在乡面临的问题普遍存在,其每年财政收入在四五十万甚至30万元以下.“但是除了正常运转,每年十几张责任书,数十项任务,每样都得花钱,财政异常艰难.许多该提供的公共服务,该投资的公共事业,有钱就做,没钱就只能拖着了.必须要建某项工程时,搞个样子,表示花钱修了就行了.”
因为财政紧,各乡镇就得使出浑身解数,“采取各种超常规措施四处抓钱”.“我们的口诀就是腿勤、手勤、嘴勤.”腿勤就是多向有资金的上级部门跑动,手勤就是多打“需发展资金的报告”,嘴勤就是多向领导诉苦,归结起来就是争项目,要资金,到各个部门去“化缘”.乡镇“跑部钱进”,又造成了某种程度的拉关系、走后门,容易滋生权钱交易.
据记者了解,目前乡镇为了增加财政收入,“创收”方式很混乱,钱的来路也千奇百怪,乡镇为找钱甚至经常还会做些违背情理的事.薛勇介绍,比如说社会抚养费征收(实际就是超生罚款),这部分钱要上交百分之六十五,乡镇能提留百分之三十五,“因为缺钱,我们期望超生更多,罚款更多,就能提留得更多,计生局甚至也有这样的想法.”
挪用或“结余”专项资金、通过各种合规和不合规甚至违法手段找钱,成为乡镇的常态.“上面其实也知道下面的情况,如果真的逗硬的话,乡镇就无法运转了.”该县纪委一位干部表示,曾办过不少因为挪用专项资金的案子.“不过只要钱没有揣进个人腰包,睁只眼闭只眼就算了,乡镇的情况确实困难,而且复杂.”
乡村发展投入的困局
要发展农村经济,首先要搞基础设施建设,道路、沟渠、水利、管道等等,无一不需要投入.“十几年来,除了发达地区,几千年来传统的耕种方式并没有根本改变.”乡镇干部表示,农业基础设施破败、落后,是欠发达地区不争的事实.
李乡长表示,从收支情况看,乡镇财政要拿钱来搞基础设施建设、公益建设艰难无比.“如果必须要修建一个工程,上级拨下一定资金,乡财政能拿出10多万元配套资金就是极限了.”
据了解,税费改革以前,乡镇自己尚能进行一些公共设施建设,但是农民负担重.取消农业税后,乡镇财政自身陷入困境,无力修建.潘明光举了几个数字:乡上在税费改革前,全乡一年的村提留款约为380万元,可以有200多万元用于基础设施建设,取消农业税和村提留后,村级收入来自于转移支付的不到100万元,而这100万元有一半多用于村干部工资,其余的勉强维持村上办公经费.目前村上几乎没有一点可用于发展公益事业的资金.
现在乡村建设基本上靠国家拨款、乡镇财政出一部分配套资金、村民筹资修建的方式.潘明光说,国家一般对通村水泥公路每公里补贴11万元,但实际上一公里要花20多万元,乡镇无钱配套,只能通过村民“一事一议”方式集资.如果一条村道受益的老百姓少,每个人需集资就多,当每个村民集资在四五百元时就非常困难,“困难户、外出打工户、还有就是不交钱的村民,都筹不起来.”在这种情况下,实在收不起来只能作罢.
“而且现在不能轻易搞集资修这修那,如果是必须修建的民生工程,必须要通过‘一事一议’,而‘一事一议’的难度又在于一项工程总难以成为全体村民的一致利益,总难以达到绝大多数人通过,通不过就建不成,建不成群众也有意见.”薛勇感叹.乡镇公益建设极为匮乏,在记者走访的不少乡镇上,场镇上缺少自来水设施、公交车站,甚至公厕都没有.
距离薛勇所在乡20公里的另一个乡,有个新农村示范点,集中了全县之力搞发展.一个30多户的示范点,投入了不下300万元,县上将该村的每段路都让县各部门承担修建,算起来平均对1户投入了10万元.“这是集全县之力发展一个村.该村每个月迎接数十次调研和参观.有什么用就图上面领导看着有面子.看看我们乡,就知道什么是‘旧农村’了.”乡镇干部表示,乡镇确实存在集中资金搞一些政绩工程、形象工程的问题.“没有钱,每个乡镇领导都想让上级领导看到自己的成绩,只能将有限的钱集中搞点看起来像样的东西.”
大学生如何写乡镇毕业论文
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目前,由于村上难以建成现代化农业生产的基础设施,农业发展迟缓,乡村几乎没有集体经济,农民增收路子很窄,很难.潘明光所在的乡还有点养殖业,一般养鸭、鸡、猪等,但都是小户养殖,真正专业大户全乡也就那么两三户.“小户养殖是很难的,抵不住市场风险,养垮了的大有人在.”除此之外,都是外出务工,基本上没有发展路子.
对于新农村的建设,一位县领导感叹,现在,基本上都在搞工业兴县,没有几个搞农业了.
为了增加农民收入,国家的措施是惠农补贴.潘明光介绍,农民可以得到粮食直补,退耕还林补贴、棉花补贴、家电下乡补贴等,平均每人每年几十元,根据地区不同有所差异.“这是个大好的政策,让农民得到实惠.”潘明光等乡镇干部一致如此认为.但是他们觉得该政策也有些不足.潘明光说,惠农政策太平均,有地无地的都有,外出打工和务农的都有,对刺激种田农民的积极性不足.
杯水车薪的还债之路
乡镇债务始终是乡镇干部绕不开的话题,也是艰难财政的又一重压.
乡镇干部介绍,税费改革前,为了完成交税任务,常常自己掏钱垫支,甚至向银行、信用社、当时的基金会借贷.“由于想着是为农民税费借贷,而税费是必须交的,所以借贷也不觉风险.”而当税费改革后,农民不再交税,同时禁止催收历欠,配套的政策不完善,造成了税费“上清下不清”的后果,形成巨大债务.
除此之外,乡镇还有多种形式的债务.上世纪八九十年代,政府直接兴办企业或为企业借款提供担保情况较为普遍.企业借银行贷款无力归还的最后由财政“兜底”,历史积欠,一直未能偿还.此外,农村道路、水利等各类基础设施建设,为造政绩而修建的形象工程都促使政府向银行借贷.面对上级各部门下达的各种任务,乡镇为了应付各种评比达标活动,不得不四处借债,都加重了乡镇债务负担.
记者走访的10余个乡镇中,无一乡镇没有负债,最多的1000多万元,最少的200多万元.在所有的欠债中,最难办的是向村干部、乡镇干部、工程老板等借的私人欠款.“上级财政每年会拨付一点化债资金,但少得可怜,只有几万到十几万.除此之外,只能乡上东拼西凑自己筹资,甚至将政府运转费用暂时填补,寅吃卯粮.”潘明光所在乡有400多万元的债务,而每年只有能力还上三四十万元,“利息都是几十万”.
这几年来,债务问题始终困扰着乡镇.“每次党代会、人代会都会讨论这个问题.但是靠无‘造血功能’的乡镇还钱,根本不可能.”潘明光说,由于长期欠债,容易引发许多问题.“当国家对农民的各种直补如果要经过村干部的手,他就可能截留,虽然这是违法的事,但他有‘你们为什么不还钱’的理由.”该县纪委就查处过这样的案子.“一旦截留的钱没有入账,造成财务混乱,也可能截留钱超过债务,这就损害了村民的利益.”而这个还得由政府来买单.即使村干部不做违规的事,由于债务长期拖欠,心里积怨,有时就把怨气撒在税费改革前未交税费的村民身上,利用盖章、开证明等机会,“为难村民,滋生矛盾.”
另外,长期欠债,导致政府公信力的丧失,“这对政府的信誉危害很大,再多的惠农政策也不能弥补政府的过错.”还有,税费改革前,支持政府工作,早早把税费交了的农民,现在看来反而觉得吃亏了,有怨言,不交的反而得意了,反正现在也拿他们没办法,这助长了不良风气,引发乡村关系不平衡.“一旦矛盾集中爆发,可能造成群体性事件,不可小看.”
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