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摘 要：本文在探讨环境财政与公共财政关系的基础上,提出了环境财政是构建公共财政体制突破口的命题,然后提出了建立环境财政的基本构想：一是发挥各级政府财政预算的主导作用；二是依靠政府主导建立高效的环保投融资体制；三是积极引导社会资金和境外资金投入环保领域；四是建立健全环境财政转移支付制度；五是建立健全环保资金监管机制.
关 键 词 ：环境保护；环境财政；公共财政；体制；突破口
中图分类号：F810文献标识码：A文章编号：1000-176X（2007）09-0078-06
尽快建立适合我国国情的公共财政体制,已经在社会各界取得共识.但由于操作层面上对构建的途径还存在较大歧义,所以收效不够理想.这种歧义的焦点又集中反映在如何选择构建的突破口上.当前对我国经济、社会发展最具制约作用的环境问题,不但具有一般的社会公共性,而且还具有逼人的现实紧迫性,是各级政府必须倾注财力着重加以解决的首要问题.环境财政既是聚好用好财政资金并发挥其资金衍生作用解决环境问题的有效工具,又是公共财政体系链条中能够带动其他环节的主导环节,所以,我们认为,只有选择环境财政作为突破口,公共财政体制建设才会有较大作为.
一、环境财政的涵义与环境财政的基本功能
(一)环境财政概念的涵义及其产生的历史背景
环境财政是理论界最近几年提出的一个全新的概念.提出这一概念旨在研究市场经济条
件下,国家如何利用财政工具行使推进生态环境保护事业的政府行为以及探索为社会提供环境产品和服务,保障国家环境安全而进行的财政收支活动的规律.就定义而言,环境财政是指各级政府利用财政预算、税收、资源定价及其派生的经济、法律、行政等杠杆对人类生存、享受和发展所必须依赖的生态环境进行恢复、修复、建设以及治理、保护等一系列活动的总称.
一个完整的环境财政体系框架,大体上应该包括环境与资源税收制度、污染物排放收费制度、环境服务收费制度(包括污水处理费、垃圾处理费、危险品处理费等)、政府环境保护预算支出制度(包括环境和自然资源保护的政府财政转移支付)、环境相关公共物品的定价机制、环境资本市场管理制度,各类政府环境基金管理办法等.
在我国,环境财政概念的提出具有深刻的历史背景.1973年,我国政府在当时十分困难的情况下,派团参加了第一次人类环境会议,标志和宣布了我国环保事业的正式起步.我国环保事业开创至今的30多年时间里,已经取得了举世瞩目的成就.其重要原因之一,是充分发挥了政府的职能作用.而政府的职能作用所以能够得到充分发挥,又是因为政府掌握和运用了财政工具,为环保事业提供了必要的物质保证.但与此同时,我们亦应清醒地看到,由于我国长期以来曾是典型的社会主义计划经济体制的国家,又是经济发展相对比较落后的发展中大国,经济总量和财政总盘子规模较小,再加上长期以来抱有“社会主义无污染”的错误观念,对日趋严重的环境问题视而不见,所以,实际上的环保投入还是非常之少.更有甚者,在30多年的大部分时间里,更没有发挥财政资金引导和驱动其他社会资金向环保领域投放的作用,所以,就全国而言,环保投入和环保需求是不成比例的.按照一般国际惯例,环保投入应该占GDP的2%,但我国长期以来却与此相去甚远,直到最近几年,每年的环保投入,也仅占GDP的1．5%左右.如果再从资金实际利用率和资金使用效果两个方面考虑,这个本来就值得疑虑的数据恐怕还要打一个很大的折扣.总之,财政资金投入严重不足和未能发挥财政资金对其他社会资金向环保领域投放的导向作用是当前我国环境保护事业发展的瓶颈.这种状况已经引起了中央政府的高度重视.2006年4月召开的第六次全国环境保护大会深刻分析了我国当前面临的十分严峻的环境形势,明确提出了加快实现“三个转变”的战略指导思想,研究部署了“十一五”期间的环境保护工作.中央政府要求在“十一五”期间完成单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物排放总量减少10％；森林覆盖率由18．2％提高到20％等三项约束性指标.要完成“十一五”期间环境保护的主要任务,实现“十一五”期间环境保护的目标,必须进一步增加环保投入,必须把环保投入作为公共财政支出的重点,必须保证环保投入增加幅度高于经济增长速度.建立环境财政体系正是落实这些要求的制度保障,所以,目前社会各界极力研究有关环境财政的理论和实践问题就是顺理成章的了.〔1〕
(二)环境财政的基本功能和目标
环境财政是政府履行环境保护管理职能的具体体现,是保证政府实施环境管理事权最重要的手段之一.环境财政的主要功能是:⒈通过财政支付,支持政府和相关部门履行生态环境和自然资源保护的职能；⒉通过财政投资,向社会提供环境基础设施和其他公共环境服务；⒊通过环境税收和环境收费等手段,筹集环境保护资金；⒋通过财政转移支付等手段,支持环境落后地区和需要重点倾斜支持的环保项目；⒌通过环境税收、资源定价或其他财政手段,调节社会反自然的经济行为,提高资源利用效率.环境财政的总体目标是：通过建立、改革和完善财政收入、支出和定价政策和管理体制,保护生态环境和自然资源,实现社会经济的可持续发展.环境财政的具体目标是:⒈把环境财政纳入目前正在建立的公共财政体制框架中来,把环境投入作为公共财政投入的重点之一；⒉建立统一的环境财政体系和具体的管理制度；⒊通过环境财政体系的建立,进一步发挥政府的环境保护职能,纠正环境保护中存在的市场失效,提高环境保护政策的执行效果；⒋通过环境财政引导社会和境外资金向环保领域投放以及发挥市场机制在环保领域的其他方面的作用；⒌推动循环经济的发展和整个社会的可持续发展.〔2〕
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一、环境财政与公共财政的关系
(一)环境财政与公共财政是局部与整体、被包容与包容的关系
公共财政是在市场经济条件下,政府以社会管理者的身份为满足社会公共需要而进行的财政收支活动.其目的是为社会提供公共产品和公共服务,以保证国家机器的正常运转,保障国家安全,维护社会秩序,实现经济社会的协调发展.公共财政的主旨是满足社会公共需要.这种公共需要包括国家行政管理、国防、外交、社会法制、社会治安、社会监察等政权建设和国家安全事项,以及教育、科技、文化、体育、公共卫生、社会保障、赈灾扶贫等公共事业和水利、交通、能源、市政建设、生态环境保护（以下简称环保）等公益性基础设施建设,等等.由此可见,以生态环保为目的指向的环境财政,无疑是公共财政的一个重要组成部分,它们之间的关系就应该是局部与整体、被包容与包容的关系.
(二)环境财政与公共财政的社会功能具有完全的一致性
1．满足社会公共需要的特性.这是公共财政最基本的功能特性,其突出的“公共性”与市场经济中的赢利性、竞争性相排斥.公共财政作为市场经济条件下的财政,主要是为全社会提供公共产品和公共服务,体现整体公众利益.环境财政恰恰具有这样的功能.因为环境财政所要解决的环境问题具有极大的社会公共性,社会的一切公共需要无一不与环境相联系.
2．以法制规范为基础的特性.市场经济是法制经济,作为市场经济条件下的公共财政必须以法制规范为基础.从公共财政的收入来看,最主要的形式是税收,同时辅之以少量必要的收费和罚没收入,还有为偿还债务本金和弥补财政赤字而发行的国债收入.组织这些收入,必须严格按照有关法律规范行事.从公共财政的支出来看,各项支出都要严格按照《预算法》等法律安排.在市场经济国家,政府制定的年度财政预算草案,一经国会或议会批准,就具备了法律的权威性,必须严格执行,政府不能随意超支或增设新的支出项目,如遇特殊情况需要临时追加预算,必须根据有关法律程序来批准.我国的财政支出也是如此.各级政府必须严格执行经同级人民代表大会审议通过的预算,如有特殊原因需要调整预算,也必须提交人民代表大会审议并接受监督.环境财政的预算和支出也必须完全按照法律规范行事.
3．宏观调控的功能特性.财政政策是国家进行宏观调控的重要手段.在市场机制调节出现严重缺陷或不足时,国家可以综合运用预算、税收、国债、转移支付、政府采购、贴息、补助等方面的财政政策对经济运行实施宏观调控.环境财政同样具有宏观调控的作用.这种作用主要通过解决宏观环境问题来实现的.特别是在环境问题已经严重制约经济、社会发展的今天,这种作用表现得尤为突出.
(三)环境财政在公共财政中占有特殊重要的地位
环境财政在公共财政中所占有的特殊重要地位,是由环境在经济、社会发展中的重要地位决定的.在市场经济条件下,市场是配置资源的主要力量,市场体制和机制是促进经济、社会发展的主导力量.但主要力量和主导力量都不是基础力量.环境容量或称环境承载力才是经济、社会发展的基础力量.如果这个基础力量脆弱即环境容量萎缩或环境承载力下降,即便市场牵引的主导力量再强大,经济、社会的发展也会因为缺乏环境提供的物质支持和条件支持而难以为继.由此可见,环境承载力在经济、社会发展中的基础性作用是无可替代的.理论和实践证明,在经济与社会发展中,市场对环境这样的公共物品的作用往往是失灵的,这就需要政府发挥自己独特的作用加以弥补.政府要发挥这种独特的作用,最直接、最有效的办法就是建立和运用环境财政,把环境财政锻造成公共财政链条中的主导环节,让这个主导环节牵引其他环节一道来解决经济、社会发展中的环境“瓶颈”问题.
二、把环境财政作为建立公共财政体制突破口的基本理由
建立公共财政体制是一个纷繁复杂的系统工程,环境财政是公共财政体系中的一个占有特殊重要地位的子系统.那么,完成这样一个系统工程为什么要首选环境财政作为突破口呢?
(一)环境财政所要解决的环境问题具有非常明确和具体的社会公共性
1．环境财政有利于提高和完善环境这个生产力的基本要素.长期以来,理论界一直把环境因素排除在生产力的构成因素之外,仅仅当作生产力的外部条件来看待.这种认识的实质是否认了环境也同劳动者、劳动资料、劳动对象、科学技术和管理等要素一样,是生产力的基本构成要素.这种认识的局限性,不但使环境因素在生产力构成和运动中的作用大大降低,而且还不可避免地要导致人类经常出现一些违背环境和自然规律的行为,导致生产力运动衰退甚至导致某一时代、某一地域社会文明的最终沉沦.许多古代文明从昌盛走向衰落的事实为此提供了佐证：美索不达米亚文明如此,玛雅文明如此,哈巴拉文明也如此.古往今来无数事实证明,环境与生产力是不可分割的一体化的事物.从微观构造分析,也会得出环境是生产力构成要素的结论.这种结论用农业生产力中最简单的模型即可证明：农业劳动者通过劳动工具耕种土地这个劳动对象,按照生产力三要素论来讲,已经形成了生产力的雏形,按系统论的多要素或五要素论来考察,科学技术和管理这两大要素也分别强化、物化和运筹到三个实体性要素中来,生产力的构成更加完整和丰富了.但这时,如果土壤里水分不足或光照期不够,农业生产力就不能正常运动,就不能收到预期效果.这就证明了水和光照期这些环境因素实际上已经是生产力的一个组成部分,没有这个组成部分,生产力就不完整,就很难运动并达到目的.由此可见,环境因素同劳动者、劳动资料、劳动对象、科学技术和管理这些要素一样,都是构成生产力的不可或缺的要素,因为它是条件性要素.[1]
2．环境财政有利于实现环境权利这个最基本的人权.传统的人权理论认为,人权的基本内容包括生存权、经济权、政治权、文化权和发展权.我们认为,这样认定人权内容还不够全面,更不够彻底和本质,因为它们都还不是人权中最基本的内容.通过研究我们发现,环境权利才是最基本的人权
,因为环境是人的生命和生存的基础,人是环境的产物,没有必要的环境就没有人的生命和生存,就更谈不上享受和发展；.人都没有了,还说什么人权!所以,人若具有和争取生存权、生命权,就必须首先具有和争取环境权；若想取得生存权、生命权的平等,就必须以取得环境权的平等为前提.⑵环境是经济发展的载体和条件,人类的任何经济活动都必须以一定的环境来承载和需要环境来提供资源作为劳动对象进行生产,脱离环境的经济活动是不存在的；环境是发展的必要条件,因此,在我们把经济权作为人权的重要内容时,实际上就已经把环境权作为人权的更基础的内容加以认可了.⑶环境是发展的必要条件.20世纪末叶,人类终于把发展权确定为人权的重要内容,这是人权理论的重大发展.众所周知,我们今天说的发展,决不是昨天所推崇的经济总量或者生产总量的扩张,而是环境、经济和社会的协调统一发展,是过去、现在、未来三者统筹兼顾的可持续发展.发展离不开环境,环境决定着发展,可持续发展必须建立在环境承载力允许的基础上没有环境权的合理运用,可持续发展就不可能实现.所以,环境权与发展权相比是更为基础和基本的人权,这是毋庸置疑的.
把环境权确定为基本的人权内容,在理论上和实践上都具有深远的意义：它将极大地提高公众的环境意识；它将有助于人们正确认识和协调自己与自然的关系；它将成为实施可持续发展战略的重要保证.可持续发展是对人类长期实践活动这种必然的自由选择.它的本质是“人与自然的和谐”和“人与人的和谐”这两大分支系统的统一合成.可持续发展问题是一个涉及到人与自然和人与人关系,涉及到生态环境、经济发展和社会进步等众多子系统之间复杂关系的一个综合的系统工程问题.由于其主体是人,所以人在推进这一系统工程演进时,就必须要有基本的权利保证,这个权利首先就应该是在人权中处于基础地位的环境权利.因为只有环境权利才同时具有解决人与自然关系和人与人关系的基本功能.只有人类拿起环境权力这个武器,才有可能保障可持续发展不断地向深度和广度进军.〔4〕.把环境权利提到这种高度上来认识,是人权理论发展的一个新突破.它不仅使人权概念有了新的内涵,而且也为人类自主地保护和改善环境,自觉地协调自己与自然界的关系,自觉地为实现可持续发展奠定了坚实的理论基础,提供了锐利的思想和法律武器.环境财政的目的是解决环境问题,提高环境质量,这就当然地有利于实现环境这个最基本的人权.
3．解决环境问题更容易为公众所普遍接受.我国环境问题已经积重难返、愈演愈烈,不但危及经济、社会发展而且已经危及我国人民的生存和健康,公众反响极为强烈.其中最强烈的反响就是要求大幅度增加环境的财政投入.第六次全国环保大会已顺应民意做出这方面的许多决定.决定指出,要完成“十一五”期间环保的主要任务,实现“十一五”期间环保的目标,必须进一步增加,必须把环保投入作为公共财政支出的重点,保证增加幅度高于经济增长速度.这一决策已折射出中央政府要坚定不移地建立环境财政体系并把其作为
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