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摘 要 ：财政体制改革是当前我国改革的大环境中最重要的一环,在改革随着社会的发展不断向前推进的过程中,我国财政体制暴露出的弊端日益明显,因此,推行省直管县财政体制改革是大势所趋.然而,在省直管县财政体制改革中,却不同程度的存在着“改革激进论”和“改革缓行论”两种不正确的思想认识,对此,我们应当从现实主义的视角出发,探索出真正适合我国国情的改革之路.
关 键 词 ：财政体制 市管县 省直管县
财政体制是确定国家财权财力在各级政府间如何划分的一种制度.1994年,我国进行了分税制财政体制改革,基本确定了中央与省级单位之间的财政体制,但省以下财政体制过渡色彩仍十分浓厚,还处于不成熟的阶段.在这样的局势下,省以下财政体制亟待改革,省直管县财政体制由此被提上台面,自提出以来,便受到了中央政府的肯定和各级各地区地方政府的狂热追捧,省直管县财政体制改革在全国范围内如火如荼的进行.但是,随着改革的深入,各种新问题开始出现,矛盾逐渐凸现出来.于是,对于省直管县财政体制改革,社会上形成了两种截然不同的观点,有的人认为,市管县财政体制使我国财政体系陷入困境,因此,省直管县财政体制必须马不停蹄,全面推进,直接实现行政省直管县的目标.我们称之为“改革激进论”；有的人则认为,财政体制改革是一个敏感问题,是改革的“深入区”,并且,当前省直管县财政体制改革只是在试点地区开展就出现问题,说明还不够完善,所以应当暂缓执行,我们称之为“改革缓行论”.显然,这两种认识都是很片面的,省直管县财政体制改革是我国当前财政体制改革的必由之路,从市管县到省直管县有其特殊的规律存在,鉴于目前改革的大环境,我们应当从理论与实践相结合的角度,在系统总结我国地方财政体制改革历史经验的基础上,科学的分析我国为什么要进行省直管县财政体制改革,又应当如何改革的问题.
一、我国省直管县财政体制改革的必要性分析：为什么要改革?
(一)省以下财政体制的现状与弊端
按照我国现行的财政管理体制,要求一级政府一级财政,五级政府必然要求五级财政与之相配套.权限繁杂,机构臃肿,导致财政管理效率低下.而随着财政体制改革的推进,市一级政府越来越明显的开始处于一种比较尴尬的境地――宏观经济问题不够管,微观问题开始管不着,并且已经成为地方社会经济发展的障碍.具体表现在：
1.财政管理层级多,管理效率低下.
市管县体制的设计,人为地制造出一个中间层级,使县级与省级财政之间的一些具体工作,诸如项目申报、指标下达、资金调度、政策措施传达等都必须有市一级从中中转,直接影响了财政管理的效率.
2.事权与财权划分不对称,县级财政困难.
各级政府的职责范围(事权)不明晰,导致了地方各级政府之间的责任权限难以明确和细化.在财权方面,各级政府都强调自己本级政府的重要性,财力向上集中,最终必然是处于最基层的县乡支配较少的财力,但承担着大量具体的责任,在这种的情况下,县乡财政注定会举步维艰.
3.市县职责不明确,财政职能不能有效发挥.
目前我国正在积极构建公共财政框架,市县职责变得模糊和相互交叉.地市一级政府与县级政府一样都是直接面向居民提供公共产品与服务的基层政府,相应的财政职能具有相似性,设为上下两级政府,使财政运行成本加大,职能无法准确发挥出来.
4.市管县财政体制下城乡利益分配失衡.
市管县体制有着明显的倾向性――主要为市服务.因此,市的发展往往以牺牲县的整体财力为代价,从而加剧了城乡二元结构的分化,使城乡利益分配处于一种明显的失衡状态.
(二)省直管县财政体制改革的理论与现实意义
1.战略性管理体制创新,有利于发展壮大县域经济,加速县域社会城市化进程.
在市管县模式下,“市刮县”、“漏斗效应”等现象使得县级财政一直存在赤字.省直管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,从根本上促进县域经济的发展.“省管县”的核心是“留利于县”,省县之间信息和资金的直达不仅杜绝了“截留”事件的发生,同时有利于省级财政宏观考虑对县级补助、扶持政策的制定和实施.放权让利,扩权强县使县域经济的发展有了更为宽松的环境,可使县集中财力发展各种事业,县域经济发展由“快走”变为“快跑”.
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2. 发挥财政分配机制的导向作用,逐步规范转移支付收入分配机制,实现城乡利益均衡.
省直管县之后,资金在途时间缩短,省级财政更加关注对县补助资金的使用效果,在实现公共支出均等化的前提下,会倾向于将补助资金投向效率高的县,在更高层次规划全省发展全局,避免重复建设和无序竞争,在资金政策等方面有效配置资源.此外,县与省对口部门之间的关系将因为业务联系而随之紧密起来,省管县后,财政政策直达县,避免了信息传递过程中的政策曲解和工作延误；县级政府的困难能够及时准确地向省里汇报反映,以取得省级各部门的支持和重视,有利于缓解县级财政困难,优化财政支出.
3.统一部署、稳妥推进,实现财政体制过渡到行政体制的实质性进展,快速提升行政管理效率.
当前我国的政府五级架构式,是世界上政府层级最多的国家.这使得我国的行政管理支出远远高于其他各国,政府部门繁多导致的办事效率低下,“官多为患”和“人浮于事”等现象,使“简三成五”的行政体制改革成为一种必然趋势.省直管县后,减少了市级中间管理环节,大大降低行政管理成本,增强了省级调控能力.“省直管县”、“乡财县管”等改革,对于提高政府办事效率,减少行政层级以及减轻财政负担具有重要意义.
二、推进我国省直管县财政体制改革的路径探析：如何改革?
根据财政部2007年第78号文件《关于推进省直接管理县财政体制改革的意见》的指示――改革的主要内容就是要在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等ਬ
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(一)发挥中央宏观调控能力,重新定位市和县的功能,明确事权和财权的划分,着实增加县级财力.
通过明确各级政府的事权,解决政府行政设置中越基层的政府承担越重的公共支出责任的困境.政府公共服务的提供应当遵守受益和效率的双原则.凡是较低一级政府能够行使的职能就尽量下放事权.因为基层政府具有信息优势,能根据居民的偏好,高效提供公共服务.我国实行分税制改革以来,省以下财权划分各地都不一致.总的来说,上一级政府始终处于强势地位.要积极培育县级政府的主体税种,如房产税.同时扩大共享税的税种范围和分享比例,实行同源课税、分率计征的方式,使得各级政府的财政收入都能稳定增长.
(二)建立纵向为主,纵横交错的转移支付制度,逐步实现专项转移支付均等化,保障县级财政有效运行.
从长期来看,县级财政困境的解决不仅要依赖于省级的转移支付,同时需要从制度上着手.应逐步建立专项补助、税收返还、体制补助等制度,并完善过渡期转移支付计算方法,规范标准收支和财政补助系数的计算标准.短期内,建立中央财政专项资金,从新增财政收入中提取一定的比例直接用于对困难县的专项补助,以保障县级财政的正常运作.
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(三)健全多级财政监督机制,构建抵御腐败风险的监督体系,以缓解县级财政困难.
省直管县改革扩大了县级政府财权.权力的扩张往往伴随的是腐败行为.监督和制约县级政府财权,是省直管县财政改革的基本要求.具体来说,实行省对县财政预算审查制度,从源头上加强对县级财政的监督；全面掌握县级财政基本情况,指导县财政管理与改革工作,促进县级财政科学、合理安排预算,建立科学合理的省对县考核指标体系,客观评价县级财政运行情况和努力程度,建立合理的省对县激励性财政机制,激发各地缓解县乡财政困难的内在动力.
（四）完善相关配套措施,为财政体制改革保驾护航.
省直管县财政改革涉及到多方的利益,各省各地方的基本情况千差万别,在推进改革的进程中,要采取一些相应的配套措施：
1. 改革行政管理体制,使财政体制趋于扁平化.
财政的省直管县能否成功,需要相应的行政管理体制改革.行政管理体制改革可以借鉴马克斯韦伯的“科层制理论”,在时机成熟的情况下推行“强县扩权”,创新行政管理制度.首先,需要合理定位政府与市场的关系,一些与市场发展相悖的权力必须从政府权力体系中消除.在此基础之上,省对市县同等对待,市县平级,才有可能减少市管县行政管理体制所带来的弊病,避免市级政府通过财政之外的其他手段,给县级政府施加压力,影响省直管县改革.
2.逐步调整行政区域,努力实现横向财政均衡.
行政区域划分涉及面更广,也非常复杂,从稳步发展和渐进改革的角度来看,不宜大规模的调整.省直管县财政改革扩大了省级政府的管理幅度和规模.为更有效管理县级部门,应该在条件适当的情况下,进行行政区域的逐渐调整.通过缩减省的管辖范围,缩减形成层级,使其管理的市县适当,提高对所辖市县的管理效率.
3. 明确“最优政府规模”,强化县级政府公共服务职责.
省直管县财政体制改革从社会需求的角度看,更迫切的意义在于通过扩权强化县级政府公共服务职能.县级政府作为基层政府,是公共服务的执行者和社会事务的具体管理者,应当把提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能,制定有效政策引导城市资金、技术、人才、管理等要素向县域流动,统筹配置各种资源,有效集中各项政策,提升公共服务能力.
参考文献：
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[2] 张开、彭健：财政管理体制创新研究[M].北京：中国社会科学出版社,2004
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本篇论文出处 http://www.sxsky.net/shuishou/ssdl/394223.html
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（作者单位：湖南大学政治与公共管理学院）
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