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5月9日,鄂尔多斯市一个考察团到达毗邻的陕北神木县,考察仍在争议之中的神木“三大慈善公益金”筹集状况.
神木县政府预计在“十二五”期间,每年募集6亿元左右该类公益金.“三大慈善公益金”将用于未来“医疗卫生、文化教育、社会保障”开支.
“募集令”一经启动,异常火爆.仅仅在3月28日举行的一场公益慈善捐赠晚会上,神木县企业和个人认捐数额就达到38亿元以上,这已经超过了其5年的募资计划.
位于陕西省北端的神木县,近年因煤炭资源而兴.政府拥有雄厚财力之后,曾出台多项“超前”政策.2008年2月,神木县宣布免收从小学到高中的学费,实现12年免费教育.2009年3月,神木县公布《全民免费医疗实施办法》,推出全民医保、医保购买医药服务、医疗服务市场化等措施.
但在神木主政者设想中,仅靠开发不可再生资源,财政高速增长难以为继.中国部分资源型地区已陷入,或将面临资源枯竭后的财政困境现实,令神木县政府未雨绸缪,欲在财政以外,以慈善公益金为名,再创一套公共资金收支体系,试图破解“建设-发展-萎缩-报废”的资源型城市宿命.
然而,在政府强力募资引发争议以后,公益金的合法性及使用管理亦面临政策和法律双重风险,其前路充满变数.
天量捐款
设立公益金的想法始于2010年6月,当时神木县政协委员訾诚亮等提议建立“三大基金”.
訾诚亮等人的想法是为现有免费医疗、12年免费教育和免费养老提供后续资金.资金来源于政府投资和民间募集两条管道,预期五年内达到30亿元规模,政府与民间出资比例为1∶1.
七个月后,訾诚亮等人的建议被纳入神木县委、县政府的红头文件.不过“三大基金”变成了“三大慈善公益金”.訾当初提出的“政府投入、社会捐赠”各半的运作模式,也变成了“政府引导、企业主导”路径.
1月21日,神木县委、县政府下发关于募集“三大慈善公益金”文件,除县各党政机关、直属事业机构,文件还发到中央、省、市驻神木县的所有企业.
“三大慈善公益金”筹集运作领导小组随后成立,县委、县政府主要领导均为组成人员.
2月12日,神木县委、县政府向全县发出“三大慈善公益金”筹集倡议书.
3月28日,“三大慈善公益金”计划正式启动.当天举办的捐款晚会上,各企业捐款踊跃.其中,神华集团旗下的神华神东煤炭集团有限责任公司（下称神华神东公司）表达2亿元捐款意向.陕西省属的陕煤神南矿业公司认捐5亿元,分五年支付.
据相关人士透露,按照最初设计,募款对象仅限定在涉煤企业.
神木多名官员解释,煤炭企业和“煤老板”的财富积累源于本地资源,这些资源属于当代人,也属于子孙,“他们成为捐款主体,正能体现回报社会的理念.”
神木县方面原本期望涉煤企业,特别是中央和省级大煤炭企业捐款15亿元,但是这个愿望并未实现.这些企业私下表示,因动用大笔资金须报上级公司批准,而且担心引发连锁捐款,故捐款谨慎.神木县当地煤企反成为捐款大户.
截至4月底,认捐千万元及以上的当地民营企业近100户.有13名企业主个人认捐千万元以上,大多与煤炭相关.
其他行业的民营企业和个人也参与了捐款.仅个人捐款一项,目前已超过4000万元,捐款者主要包括公务员、一部分教师和学生.
因《公益事业捐赠法》规定,除自然灾害等特殊情况,县级以上人民政府及其部门不能作为慈善金的接收方,而神木的“三大慈善公益金”所属基金会至今还未完成登记注册,所以还没有独立公章和账户.为规避法律风险,目前到位的捐款都借由神木县慈善协会代为接收.
神木县政府还承诺,县财政分五年向“三大慈善公益金”注入15亿元.清华大学公共管理学院副教授贾西津指出,政府能否作为捐赠主体,现行法规中没有明确禁止,“神木的做法可视为一种‘擦边球’”.
在中国政法大学民商经济法学院教授施正文看来,政府虽可用部分财政资金扶持慈善事业,但通常占财政比例较低.“神木每年3亿元的投入,约相当于其地方财政收入的10%,如此高的比例至少显示财政安排缺乏科学性.”
资源枯竭隐忧
事实上,坐拥丰富煤炭资源的神木,目前并不缺钱.
上世纪80年代,神木县勘探出巨量煤炭储备.煤炭主要分布在县境西北部,占全县总面积的59％,已探明储量500多亿吨,且煤质优良,埋藏浅,易开采.依托丰富的煤炭资源,在整个“十一五”期间,神木县财政总收入从19.8亿元一路猛增到130亿元,年均增长46%.该县可支配财政收入也从2008年的17.2亿元,上升至2010年的28亿元,2011年预计达到33亿元.
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神木县县委书记雷正西告诉《财经》记者,现有财力足以支撑各项支出,“三大慈善公益金”是为将来煤炭资源匮乏时做储备.神木县担心的是资源型城市的普遍困境.
神木县的一份内部资料显示,按年产量5000万吨左右（数字逐年加大）,回采率60%计算,地方煤矿的开采期限已不足20年.
此外,神木县亦存在较大的收入差距,县政府也寄希望通过二次分配,加大民生支出,缩小贫富之差.
神木现有各类煤矿164个,而煤炭“蛋糕”的绝大部分由神华神东公司、省属煤矿企业切走.前者所属煤矿有9个,省属煤矿则有7个.现保有储量分别占探明储量的12.3%和16.2%.地方煤矿有148家,现保有储量却仅占探明储量的3.7%.
县委、县政府多位人士抱怨,握有神木最优质煤炭资源的神华神东公司,多年来对当地民生方面的扶持少得可怜,“2010年,共对县财政的贡献为1%,可以忽略不计.”反而是仅占探明储量3.7%的众多地方煤矿,对县财政贡献约占七成.
中央与地方共享税中,增值税和企业所得税是重头.按现行分税比例,增值税75%划归中央,25%归地方.企业所得税60%归中央,40%归地方.地方在省市县之间再进行分配.
目前,陕西省增值税（25%部分）的分配比例是省级分享30%,市县分享70%.企业所得税留地方部分省、市县按对半比例分享.神木多位官员抱怨,市县分配后大头到了市里,县里自留比例有限.
2005年,榆林市还曾通过一纸文件大幅上收财权,从神木多拿走60亿元.自此,神木县财政收入在持续快速增加的另一面,是可支配财政只占总收入的21.6%的现实,其余收入对应上缴到了中央和省市.
财政部财科所副研究员于长革认为,神木县的财政分配格局反映的是省以下财政分税中的普遍弊端.“财权上移,事权下降,财权与事权不相匹配.”其中,县乡财政的压力最大.正因如此,神木县最初的设想是将神华神东公司、陕煤神南矿业公司等国有企业列为“三大慈善公益金”募捐的首要对象,争取更多资金,用于今后的民生保障.
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像山西等地一样,由于煤炭业回暖,以及当地煤矿产权改革的刺激,神木县一大批民营企业也完成原始积累并崛起,形成手握巨额财富的“煤老板”群体.
县委书记雷正西表示,诸多原因导致神木出现“三富三不富”现象：财政富老百姓不富、少数人富多数人不富、北部有资源的乡镇富中南部黄河沿岸不富.
劝募争议
在“三大慈善公益金”的实际募捐中,其劝募方式有摊派之嫌.
神木县公安局人民路派出所在3月中旬即给辖区内的宾馆、招待所、网吧、洗浴中心等传达捐款通知,该派出所还依据商户规模确定了最低捐款额,从1500元到3万元不等.多位商户表示,虽不情愿,但最终捐款了事.类似情况也发生在其他派出所辖区.
另外,自2月下旬开始,神木县委、县政府的主要负责人开始密集召开公益金筹集座谈会,座谈对象是中央、省、市驻神企业以及本地的民营企业.
与此同时,神木县政府还出台多项激励政策,鼓励捐款.比如,个人捐款10万元以上或单位捐款100万元以上的,给予荣誉称号并勒石留名.捐资1000万元以上的本土民营企业和神木籍在外企业,可在同等条件下优先享受资源配置、土地使用等方面的优惠政策,同时可以获得与其捐款额相等的融资支持.神木县还许诺,可优先对捐赠企业以有偿借款、以奖代补和贷款贴息等方式给予重点扶持.
如此激励使很多企业心动.但也有人担心,捐款的多少很可能决定获得各项优惠支持的多少,公益捐款演变成争取优惠支持的竞争.
目前认捐最多的单个企业是省属国企陕煤神南矿业公司,其最初认捐4.5亿元.据这家公司一位不愿具名的人士透露,神木县里主要负责人与该公司沟通协商后,募捐晚会次日又追加了5000万元.
记者接触到多位神木县煤企业主表示,做煤炭生意少不了与政府及其职能部门打交道,熟人来动员捐款“不好意思”拒绝.
也有人认为,现在行情下涉煤企业的利润较高,“五年捐1000万元,合一年200万元,不算什么天文数字.”
据《财经》记者了解,煤企们慷慨解囊的背景之一,是神木近年一直强力推进煤矿整合,诸多小矿面临关停并转.
神木县多家非煤企业也参与了捐款,但捐款额明显小于涉煤企业.陕西神木酒业有限责任公司董事长王喜荣表示,通过捐款,“既提升企业形象也可以在今后融资中获得相应支持.”该公司在捐款晚会上捐出200万元.
神木把“三大慈善公益金”定为非公募基金.这类基金的特点就是只能向特定对象募捐.但此后的捐款显然超出了这个范围,不止煤企,劝募范围已面向公众.2月12日,神木县还向全县发出“三大慈善公益金”筹集倡议书,募资对象是不特定的人群.
倡议过后,出现个体工商户以及个人捐款.在现有捐款中,这些人捐得不算多,但由此引发的质疑最大.
如果说向不特定人群募捐是基于对“非公募”的理解错误,确立捐款指标更易引发争论.
神木县部分公务员、教师等公职人员反映,其捐款是基于“定下的指标”,程序是接到通知-开会动员-组织捐款.资料显示,发动捐款的十几日内,“全县干部职工捐款就达1000多万元.̶
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此后,神木的巨额募捐受到媒体关注并引发质疑.
神木县县委相关人士随后承认,针对此前捐款中出现不规范现象,已经开始组织非自愿捐款的清退.有企业主交款数日后,收到了“可以退款”的通知,表示如此捐款令人困惑.
目前,清退仅限于个人捐款,且进展缓慢.
争议声不绝于耳,4月26日,县委、县政府专门召集20多位企业家座谈.县委书记雷正西、县长黄建军双双出席.座谈会议题之一就是明确公益金管理要“严格遵循合法路径”.
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“擦边球”风险
筹到巨款只是第一步,如何管理和使用这些资金,是接下来的难题.
神木县方面的想法是,将“三大慈善公益金”定性为公益性基金.据知情人士透露,曾有人提议将所募款汇入神木县国有资产运营公司专户,直接由其负责运营.但按照相关法规,该公司作为营利性机构,显然不能担任公益金的管理职责.此提议最终被否决.
此后,神木县方面与陕西省民政厅积极沟通,争取获批成立一家非公募基金会,并使其成为“三大慈善公益金”管理机构.但据陕西省民间组织管理局人士透露,目前神木县仅提交了部分资料,还未正式申报成立基金会,因此,其监管单位尚不明确.
神木县目前设立“三大慈善公益金”办公室作为临时管理机构.办公室工作人员云拖军表示,几位同事都是从各单位抽调的.他本人来自县工商联.在此之前,他们对基金会的运作管理知之甚少.负责“三大慈善公益金”办公室的神木县委统战部长高云霄表示,待正式批文下来后,相应的款项将转入基金会.
中央财经大学基金会研究中心主任黄震表示,基金会创立前,县慈善协会短期代管是没有太大问题的,但其代管期间不得支配这笔资金.
为了使基金增值,神木县方面计划参照当地慈善协会模式,将资金委托神木县国有资产运营公司专户管理.神木县国有资产运营公司成立于2002年11月,注册资本15亿元,代表县政府管理经营国有资产.该公司向县慈善协会作出书面承诺,对其资金管理的年固定回报率为总额的6.5%.神木县国有资产运营公司董事长高瑞亭说,他们的投资主要涉及煤炭产业,收益可观,实现受托公益金的保值增值没有难度.
但清华大学公共管理学院副教授贾西津认为,这样的资金管理模式存在监管风险,“神木县国有资产运营公司既握有国有资本,又掌管公益资金,在其运作中极易混同而难以监督”.
此外,由于当前财政资金充足,神木县并不打算在短时间内动用“三大慈善公益金”,但如果将资金纳入基金会管理,则可能面临“非用不可”局面.
根据现行《基金会管理条例》规定,非公募基金会每年的公益支出,不得低于上一年基金余额的8％.这就意味着公益金不能只顾着增值,还得考虑如何使用.
北京师范大学教授韩俊魁认为,作为民间组织的基金会,应独立运作.但从“三大慈善公益金”运作至今,人们有理由怀疑其独立性能否实现.
就神木县的意图而言,公益金的最终用途是补充财政,保障民生投入.对此,贾西津认为,将慈善公益金作为对财政的补充是不妥的,“国有资产与公益财产性质、使用目的明显不同,两者不能混淆.”
对神木县想通过储备财力为未来做准备的做法,中国政法大学民商经济法学院教授施正文并不认同,他认为,将超收的部分财政资金转为“预算稳定调节基金”,并经过预算安排使用,更为稳妥,“这笔资金可以通过购买国债等升值,也是一种财力储备.”
事实上,仅靠储备财力保障今后民生难以持续.
煤炭资源枯竭后,政府财政只能依赖非煤企业,而这些企业目前普遍面临融资难的问题.因为金融机构更愿把钱借给利润高、流动快的煤炭企业.
因此,神木县县委书记雷正西认为,县国有资产运营公司管理公益金后,可以为服装纺织、农产品加工、文化旅游等非煤企业提供金融支持.“这既为未来民生提供保障,又可为财政‘开源’,可谓一举两得.”他表示,从长远看,这一作用比公益金的保值增值意义更大.
本刊记者左林、郑猛、高胜科对此文亦有贡献
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