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摘 要 ：由于受交易成本的制约,管辖范围小、涉及人数少的“小政府”作为降低公共产品供给交易成本的制度安排首先得以形成.而后,为降低受益范围超出小政府辖区的公共产品供给的交易成本,更高层次的政府得以出现.政府级次化降低了公共产品供给的横向交易成本却增加了纵向交易成本,当横向交易成本的减少额与纵向交易成本的增加额在边际上相等时,政府级次达到均衡,由此看来,基层政府具有“逻辑先在性”,采用“自上而下”分权的思路来构建财政体制是值得商榷的.财政体制的构建从逻辑上讲应该是“自下而上”授权而不是“自上而下”分权.
关 键 词 ：政府级次；公共产品；交易成本；财政体制
中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1005-0892(2008)02-0029-08
现实中,除少数城市国家外,各国一般都存在多级政府,即除中央政府外,通常还包括若干级次的地力‘政府.因此,一个国家通过设计财政体制以在中央与地方及地方各级政府间划分财政管理权限,必然涉及政府级次问题.政府级次作为一种制度安排是指一个国家有哪几级政府构成,不同级次的政府在政府体系中所处的地位及所发挥的作用.如果现实中政府没有级次化,也就谈不上财政体制的构建问题.从这个意义上讲,从经济学的角度对政府级次化的原因予以分析,对于正确理解不同级次政府的地位及相互关系,以构建规范科学合理的财政体制具有重要意义.但长期以来,理论界把政府级次作为既定的研究前提,形成了一谈及体制问题就要处理集权与分权关系的思维定势.所谓集权就是中央掌握更多的权力,所谓分权就是中央把更多的权力下放给地方.这意味着从初始的意义上讲,权力首先是属于中央的,这种权力要么由中央自身掌握,要么出于种种考虑由中央下放地方.应该说我国财政理论界存在这种认识有其必然性,因为现实中财政体制的构建通常表现为由中央向地方分权的过程,也就是说中央财政相对地方财政居于优先地位,其存在的现实合理性是不容置疑的.如果中央认为有必要,其可以撤销某一级或某一个地方政府,更不用说对政府问权力分配的格局进行调整.因此,把财政体制的设计理解为由中央向地方分权的过程有其现实基础,但事物的现象和本质的辩证关系原理表明,现象有时候是遮掩甚至歪曲本质的.如果从经济学角度对中央与地方的关系予以反思,可以发现地方政府相对中央政府似乎更容易找到存在的必然性、合理性及“逻辑先在性”.换句话说,按照经济学的逻辑应是先有地方政府,再有中央政府而不是反之.因此,本文认为,财政体制的构建从逻辑上讲应该是“自下而上”授权而不是“自上而下”分权.
一、从公共品供给的交易成本看政府的性质
按照公共经济学的基本观点,中央政府负责向社会提供全国性公共产品,其要在全国范围内分担公共产品的生产成本,并决定全国性公共产品的具体供给方式.在制度经济学家看来,南中央政府集中提供全国性公共产品的制度安排可以降低交易成本,因而是有效率的,但这种制度安排最初是如何产生的,则值得思考.无论如何,在广阔的地域内,由数量众多的社会成员通过交易协商形成一个统一的覆盖全国并对所有民众都有约束力的制度是不可想象的,巨额的交易成本会使这种制度安排无法实现.由于所有的制度无论以什么形式出现,作为对人的行为的一种规范和约束,都是在人与人的交往中形成的.因此,要揭示制度的起源,需要采用个体主义的分析方法.既然政府、财政都可以理解为一种提供公共产品的制度安排,那么分析这样的制度安排,就应从公共产品的性质及其对作为个体的社会成员的行为方式所产生的影响入手.
严格意义上的公共产品具有不可分割性、非排他性和非竞争性.不可分割性意味着公共产品是难以定价的,因为其没有计量单位；非排他性意味着即便可以定价,也没有实际意义,因为无法将不符合条件的人排除在消费范围之外；非竞争性则意味着作为一个理性的社会成员会尽可能避免负担公共产品生产的成本,而寄希望于别人付费而自己免费享用.因为一个人消费公共产品并不影响其他人消费,对纯公共产品来说,既不影响消费的数量,也不影响消费的质量.公共产品的上述性质决定其难以利用市场或价格机制来降低公共产品供给过程中的交易成本.或者说,交易成本导致了市场在公共产品供给方面的失灵.
由于公共产品是满足社会成员公共需要的产品.而公共需要起源于人自身所具有的社会性.因此,对人们生活需要的满足来说,公共产品不可或缺.因此,作为理性的社会成员,只要创立公共产品供给制度的成本小于没有公共产品提供所造成的福利损失,那么公共产品供给制度的形成就具有经济上的可能性.
假定公共产品供给缺失所造成的社会福利损失既定,那么公共产品供给制度设计、创立的成本大小就决定了公共产品供给制度能否形成和出现的问题,而制度设计、创立的成本在很大程度上取决于制度涵盖范围内社会成员交易成本的大小.对公共产品供给而言,由于交易内容或对象已定,那么参与交易的人员的多少就成为制约交易成本的关键因素.可以设想,如果有N个社会成员(N为充分大),那么交易次数就为c2n等于N(N-1)/2.由于社会成员之间偏好存在巨大差异,通过这么多次交易,按照“帕累托增进标准”来构成一个对所有人都有约束力的制度几乎是不可能的.
那么,由此看来,
“除非群体规模较小或满足较特殊的条件,集体产品将不会通过市场机制、或以直接的方式、或出于自愿的安排而得到供给”
(奥尔森,2003),于是最初的公共产品供给制度的出现所必须具备的一个条件可概括为：公共产品的受益范围较小,参与交易的社会成员的人数较少,他们彼此就公共品供给而进行交易的成本小于公共产品短缺所造成的福利损失.
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由此可以设计一个简单的二人模型.两个社会成员就某一公共产品的提供进行交易,并且假定该公共产品的受益范围仅局限在二人之间.当然,此时公共产品的性质也会给公共产品的供给造成障碍.这就是典型的“囚犯困境”博弈模型所描述的情况：每个人按照自身利益最大化作出决策,但最终损害的是公共利益.按照这一博弈模型的解释,公共产品的提供即便在两人之间也难以形成稳定的制度安排.
但囚犯困境博弈结果的出现是有严格假定条件的,脱离这些条件,两人合作的结果是完全可能出现的.演化博弈论认为,参与博弈过程的人可以通过不断的学习来改进自己的策略选择.当初人们可能出于自利而拒绝分担成本,但通过实践发现最终的结果对自己并无好处的时候,其会逐渐修正自己的策略选择.因此,两个社会成员在相互熟悉、相互了解的前提下,就某一公共产品的供给达成某种成本分担协议是完全可能的(现实中这样的例子并不少见).种协议(口头的或书面的)可以认为就是最初的公共产品供给制度.
由于“示范效应”的存在,其他的社会成员也会通过模仿而达成公共产品供给的协议,这表现为公共产品 供给制度在地域上或横向上的扩张；同时“示范效应”还可以促使公共产品供给制度在纵向上深化：首先是受益范围最小的公共产品形成了成本分担协议,然后是受益范围稍大的公共产品.在这一制度形成过程中,社群(munity)降低交易成本的作用不容忽视.社群的规模往往不大,作为人格化的社会网络,其可以保持和发展“熟人”关系.社群成员之间存在的血缘、地缘关系能够将人们错综复杂的感情联系在一起而产生“利他”情节和相互信任,通过社群成员之间的长期博弈将有助于形成解决搭便车的有效机制(陈宇峰、胡晓群,2007),进而使公共产品供给成为可能.只要公共产品受益范围达到了一定程度,参与的社会成员达到了一定数目,公共产品供给达到了一定规模,就具有发挥分工和比较优势原理作用的条件了.为了降低交易成本,有些社会成员就可以独立出来专门履行公共产品提供的事务管理工作,由此而形成的组织和制度,就是最早意义上的政府.显然,政府由社群转化而来,是作为降低公共产品供给过程中交易成本的手段和方式而存在的.“政府是由人来管理的,政府的行为最终也只能是追求最大个人利益的人们相互作用的结果”
(巴泽尔,1997).
二、从政府级次化的原因看不同级次政府间的关系
最初的政府显然是单一层次的,而且管辖的地域范围有限,提供的公共产品的受益范围较小,涉及的社会成员的人数较少,是真正意义上的“小政府”.然而有了这样的小政府以后,公共产品供给的状况就大为改观.因为由这些“小政府”就受益范围超出他们各自辖区的公共产品的生产、提供进行交易协商,较之由这些政府辖区内的民众直接进行交易可以大大降低交易成本.假如有10个小政府,他们就某―公共产品的供给进行交易,交易次数为c21045.假如每个小政府辖区有民众10000人,那么10个小政府共有100000人,由这些社会成员直接进行交易,则交易次数为c2100000等于(100000×99999)/2,由此而增加的交易成本是显而易见的.很明显,小政府在大大降低了受益范围超出其辖区的公共产品供给的交易成本.没有这些小政府的存在,则这些公共产品的供给由于受交易成本的制约是根本不可能的事情.这些所谓的“小政府”不仅是受益范围局限在其辖区范围内的公共产品供给的组织实施者,而且还是降低受益范围超出其辖区范围的公共产品供给交易成本的工具或手段.
如果超出这些小政府辖区范围内的公共产品的提供是一次性的,并且这些公共产品的种类也有限,那么,由这些小政府按照“一事一议”的规则进行协商,以解决成本分担问题,由此所付出的交易成本并不是不可忍受的,换句话说,此时通过制度设计来降低这种交易成本反倒得不偿失,因为制度设计实施的成本大于节约的交易成本.但事实是,这些公共产品的提供并非一次性的,而大多是需要连续提供的,而且其种类也不单一,这就意味着由这些小政府按照“一事一议”规则协商提供需要付出巨大的交易成本.尽管这一交易成本相对南社会成员直接协商提供已经是大大降低了,但仍然有改进的余地.因为,如果能够通过制度的创新来有效降低交易成本,并且降低的交易成本大于制度创新、实施的费用,那么这一制度创新在经济上的合理性是不言而喻的.
可以设想,由多个小政府就多项公共产品的生产、提供进行多次谈判之后,每个小政府都对由此而付出的交易成本苦恼不堪的时候,关于如何创新公共产品供给制度的问题就会成为它们彼此协商谈判的内容.这些小政府会发现,成立一个组织,这个组织可以对受益范围超出每一“小政府”辖区范围但又局限在该组织范围内的公共品的生产提供作出决策,可以大大降低交易成本,这对它们彼此都是有好处的.该组织拥有凌驾于“小政府”之上的权力,以便其集中决策.该组织的权方来自“小政府”的授予,但又可凌驾于“小政府”之上,其可以在一定程度上操纵、约束“小政府”的行为,只有如此才可以由集中决策代替分散决策,才能降低交易成本.另一方面,该组织既然是“小政府”授权的产物,自然受到“小政府”的制约,以保证该组织的权力真正是用来谋求各“小政府”共同利益的最大化.那么该组织实际上就成为高一层次的政府.原来的“小政府”就成为基层政府.单一层次的政府就为二层制政府所取代.
如果将考察的范围扩大,高层次的地方政府的数目也不是惟一的,也可以有多个,他们为了降低受益范围超出他们各自辖区的公共产品生产、提供的交易成本,按照同样的逻辑,就需要有更高层次的政府的出现.
由此看来,不同层次的政府实际上扮演了降低受益范围由小到大的公共产品供给的交易成本的角色.由基层政府到高一层次的政府再到更高层次的政府,政府的数目在减少.假定其它条件不变,随着政府层次的提高,政府数目的减少,就可以有效降低受益范围更大的公共产品供给的交易成本,这可称之为公共品供给交易成本的政府层级递减机制.正是由于这种机制的存在,一个涵盖范围广泛、涉及社会成员数目众多的公共产品供给制度才得以形成和存在.
按照这样的推理,政府级次会不会呈现无限增多的趋势呢当然不会,因为高一层次政府之所以能出现,是因为其通过与低层次政府之间进行纵向关系的协调,较之低层次政府之间进行横向关系的协调,更能降低公共产品生产、提供的交易成本.之所以出现这样的结果,是因为在政府级次较少的条件下,通过增加政府级次而导致的纵向交易成本的增加,小于由低层次政府直接进行交易所产生的横向交易成本.交易成本的减少额大于增加额,因而交易的总成本呈下降趋势,此时高一层次政府的出现是合理的.但随着政府级次的增加,纵向的边际交易成本递增,而横向的边际交易成本递减.当二者在边际上相等的时候,政府级次就会趋于稳定.如果政府级次过多,纵向的边际交易成本就会大于横向的边际交易成本,则政府级次的减少就具有了经济上的合理性.因此,如果把政府级次的确定也看作一种制度安排的话,其会在纵向与横向边际交易成本相等的点上达到制度均衡,此时制度的净收益达到最大值这一结论可用公式简单表述如下：用L表示政府级次,并假定无限可分.用HTC表示横向交易成本,其是政府级次的函数HTC等于HTC(L),且HTC'(L)＞0；HTC"(L)＜0；用VTC表示纵向交易成本,其也是政府级次的函数VTC等于VTC(L),且VTC'(L)>0；VTC
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