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针对我国“十五”后三年能源需求急速扩张造成的能源供求紧张、生态环境恶化、能源安全问题愈加凸显的状况,中央及时提出了“十一五”末我国的单位GDP能耗要比2005年降低20％左右的约指标,该目标一经推出,就在全社会乃至全世界引起了广泛关注,外电认为这是中国政府在节能环保领域提出的“最为雄心勃勃”的目标,国内专家则从节能减排目标的科学性、合理性加以研讨,甚至质疑“是否需要出台节能减排的约束性指标”.
目前,国家发展改革委已组织专家对“十一五”规划目标进行了中期效果评估,从节能减排的约束性指标完成情况看,2006年、2007年我国单位GDP能耗分别下降1.33％、3.66％,2008年即便超过4％,“十一五”后两年,单位GDP能耗也需下降5％以上,很自然地大家就关心预期节能目标能否顺利完成在当前“保增长”为首要目标的经济形势下,如何保证节能目标的实现“十二五”、“十三五”是否有必要继续制定节能减排约束性目标未来节能减排应该如何开展以上均为当前和未来节能降耗工作需要关注或回答的重点问题.
一、当前节能降耗工作需要关注的重点问题
(一)20％目标提出的背景及动机
进入新世纪以来,我国经济进入新一轮的高速增长期,经济发展对能源依赖程度非常高,与西方工业化国家走过的历程类似,我国能源需求也进入快速增长期,同期,我国能源消费年均增速达到10.2％,这也是改革开放以来,我国能源需求增长最快的五年.
与此同时,2002年以来,“电荒”、“煤荒”、“油荒”、“运力紧张”接踵而至,并引发了一系列问题,特别是电力短缺范围大,持续时间长,给人民的生活和社会生产造成了不良影响；中国以煤为主的能源结构使得为满足需求只能靠大力开发煤炭,2003―2005年,我国煤炭产量以每年新增两亿多吨的规模扩张,煤炭的强化开采导致矿难事故频繁发生,此外,煤老板和倒煤者的“一夜”暴富,加剧了收入分配的不公. 如果延续“十五”后三年能源消费弹性系数保持1左右的局面,这也是绝大多数发达国家所走过的道路,简单测算,在“十一五”期间GDP保持7.5％的年均增长率情况下,2010年我国能源需求总量将达到32.3亿吨标煤；如果“十一五”期间,我国经济增速达到10％,则2010年我国能源需求总量将高达36.2亿吨标煤(图1).这意味着在未来五年里,我国能源供应需每年净增2.0―2.7亿吨标煤的供应量,显然,这将给已经恶化的生态环境及已十分紧张的资源供应能力雪上加霜,也必将影响未来经济社会的持续协调发展.
在此背景下,国家自2003年后采取了一系列政策措施,尤其是从引导经济发展方式转型、加快资源节约型社会建设人手,提出了“十一五”节能减排目标.中央最早提出20％的“十一五”节能降耗目标,可以追溯到2005年lo月初召开的中国共产党第十六届五中全会,然后在2006年3月全国人大十次会议通过的“十一五”规划草案中,节能降耗20％目标作为其中具有法律效力的8个约结性指标被明确提出.
根据笔者了解的情况,提出20％节能降耗目标有两个版本,版本一是当时国家发改委有关部门测算,“十一五”期间单位GDP能耗可下降18％,在起草《“十一五”规划纲要》时,决策部门将“十一五”的节能目标确定为20％左右.还有一个版本是,按照《节能中长期专项规划》提出的宏观节能目标,2010年每万元GDP能耗(按1990年不变价)要降至2.25吨标煤,据此测算,2010年万元GDP能耗应比2005年下降20.3％.无论是18％还是20％,其本意都希望通过单位GDP能耗指标,避免经济的急速扩张,从而缓解能源资源供应、环境保护的压力,保证经济社会的稳定、持续,健康地发展.
因为按照有关部门的测算,单位GDP能耗下降20％的目标是一个相对指标,其对应的节能量和能源需求量取决于届时的经济增长速度.如果按照“十一五”规划纲要提出的7.5％的经济增长目标,并且实现20％的节能降耗目标,则2010年全国能源需求总量将为25.7亿吨标煤,届时所要完成的节能量为6.4亿吨标煤；而在10％的GDP增速下,同样实现20％的节能目标,2010年的能源需求总量则增至28.8亿吨标煤,届时需要完成的节能量则达到7.2亿吨标煤,实现节能目标的难度将进一步加大(见表1).
中央提出20％的节能降耗约束性指标,随后出台了一系列的节能目标分解、监督、考核办法,其初衷是想将节能减排作为转变经济发展方式、调整经济结构的抓手,希望通过这个“倒逼”机制,促使各省市自治区切实重视建设两型社会,实现科学发展.
(二)“十一五”节能目标实施效果评估
在2005―2007年期间我国GDP保持年均11.8％的高增长率情况下,单位GDP能耗能够扭转上升态势,并逐年下降,与我国政府采取的“以行政手段为主,完善制度建设,逐步发挥经济、法律手段”的战略举措密不可分,特别是在当前的能源价格形成机制没有反映资源的稀缺程度、没有反映能源产品的国内供求关系、没有反映能源生产和使用过程中的外部成本,难以起到调节市场需求,抑制消费总水平,达到节能降耗目的的情况下,中央着重强调了“有形之手”的作用,建立健全节能工作责任制和问责制,将20％节能降耗目标层层分解,并作为政绩考核的重要内容,实行“节能减排一票否决制”,这也是富有中国特色、符合中国国情的做法,这点须加以肯定.
前文提及,在工业化和城市化加速阶段,各国都经历了能源弹性系数大于1或接近1的阶段,2002年以来我国单位GDP能耗上升的主要原因是中国进入了工业化中期阶段,该阶段以能源密集型产业的高速发展为特征,即进入所谓“土木钢铁经济时代”,这里面既有合理因素,也有不合理的超常因素.合理因素在于居民的消费结构从“衣”、“食”低能源依赖型转向“住”、“行”的高能源依赖阶段,且随着城市化进程的加快,钢铁、建材等能源密集型产品需求大大增加,使得工业化㈩现了重化工业加速发展的阶段性特征；不合理因素在于地方政府等非经济因素推动的非理性发展,缺少政策引导的过度发展,以及消费升级过程中出现的不合理消费行为等.
该文出处:http://www.sxsky.net/shuishou/ssdl/446498.html
合理因素的存在加大了调控能源密集型产业的难度,不合理因素放大了能源密集型产业的发展规模和速度,使得问题更加复杂化.如果单靠市场手段,短期内将难以取得明显节能减排效果,“重症用猛药”,这也是大力推行淘汰落后产能、新增产能实施严格的准入门槛、推行区域限排政策,着力推行项目审批问责制、执法不力追究相关负责人责任等制度,以行政手段推进节能减排工作的重要原因.不可否认,过度使用行政性工具,不仅有技术难度和增加管理成本,而且会带来社会不公,还可能制造假象、做表面文章,但这也是 “两害相权取其轻”的结果,是在当时能源需求急速扩张、安全事故频发、生态环境日益恶劣、能源安全日益突出情况下的必然选择.
从“十一五”节能降耗目标的完成情况看,按2005年价计算,2007年我国万元GDP能耗已从2005年的1.22吨标准煤降至1.16吨标准煤,年均下降了2.75％.
由于目前缺乏能源生产和消费的全面数据,只能根据一些支离破碎的行业数据加以判断,从煤炭的消费量看,国家统计局公布的2008年1―11月煤炭产量为23.88亿吨,预计全年产量26亿吨以下,考虑到库存和进出口,预计2008年煤炭消费量在26.5亿吨左右.从石油的消费量看,2008年1―11月份国内产量1.74亿吨,全年产量1.9亿吨上下,从进出口情况看,前三季度石油净进口1.41亿吨,预计全年净进口1.9亿吨,甚至略高,这样2008年石油消费量在3.8―4亿吨.从天然气的消费量看,2007年产量693亿立方米,2008年产量760亿立方米,考虑到部分外输天然气和进口液化气,2008年天然气消费量约为780亿立方米.从2008年水电、核电的消费量看,2007年水电、核电消费量分别为4853、621亿千瓦时,2008年1―11月,水力发电量为4904亿千瓦时,按照当前的发展态势,2008年水电、核电的消费量约为6000亿千瓦时.综上所述,2008年我国能源消费量将在27.4―28亿吨标准煤之间(表2).
若2008年我国GDP增速为9％,则同期我国万元GDP能耗为1.09―1.12吨标准煤；若2008年我国GDP增速为9.5％,则同期万元GDP能耗为1.08―1.11吨标准煤,初步估计2008年我国万元GDP能耗约下降4.6％左右,这样“十一五”前三年,我国万元GDP能耗可下降9.8％,甚至接近10％.
从未来的发展态势看,2009年、2010年我国GDP年均增速有可能保持在8％―8.5％之间,根据以往的经验,当GDP增速放缓时,以工业为主的第二产业增速将明显减缓,第三产业的比重可望持续提高.考虑到当前我国第二产业的万元GDP能耗是第三产业的4.4倍,在同等情况下,当第二产业下降1个百分点,第三产业增加1个百分点,能源消费量可减少3086万吨标准煤,约占同期能源消费总量的1.2％.2005―2007年期间,我国第三产业比重几乎保持不变,三次产业结构的变化几乎对单位GDP能耗的下降没有贡献.如果延续2008年下半年的发展状况,经济结构调整发挥较大作用,同时伴随着技术进步,未来两年,在保经济增长的同时,可以实现年均5％以上的减排率,实现预期的节能目标也完全可能.
如前文所述,要实现预期的节能目标,必须调整经济结构、转变经济发展方式,“十一五”后两年若能实现5％的节能率,也是建立在转变经济发展内涵、调整经济结构的前提下,并且是由于外部市场发生变化而不得不做出调整,是我们过去想做却没有做成的.
(三)关于“十二五”、“十三五”如何推进节能降耗工作的问题
“十一五”节能减排目标的提出,对各级政府,特别是对行政一把手而言,是一次极好的思想动员,要求其树立正确的政绩观,要注意处理好本地区经济社会发展与节能减排的关系,不仅要追求“显绩”,即立竿见影看到业绩,更要注重“潜绩”,即打基础、费力多、不易见成效,但能为更长时期、更高水平、更好质量的发展创造条件.在“十二五”、“十三五”期间,仍需要继续提出节能减排目标,并科学地纳入到“干部政绩评价与考核机制”中,特别在当前保经济增长的情况下,节能减排目标不能松口,应不断完善目标责任和评价考核制度,如果这方面高层松了口,再凝聚力量就更困难了.
因金融危机引起的全球经济衰退的周期和幅度还有待进一步观察,不排除今、明两年出现能源供需矛盾缓解,甚至相对过剩情形,如果地方政府出现认识动摇或政策反复,就会重现“十五”后三年的那一幕.因为从中长期能源需求展望看,由于2010年以后,中国仍然处在全面建设小康社会的过程中,基础设施和家园建设仍然需要延续一段时间,居民消费结构仍处于升级换代过程中,相应的能源需求仍将保持较快的增长速度,普遍预计2020年中国全面实现小康社会的能源需求总量在36亿吨标准煤以上,如果节能降耗工作不重视,突破50亿吨标煤也是完全可能的(表3).
与“十一五”规划相比,“十二五”的节能降耗目标不宜过于宽松,根据有关研究,在“十二五”国民经济保持年均7,5％左右增长率的情况下,2015年万元GDP能耗有可能比2010年下降15％左右.
“十一五”的节能降耗主要靠政府的行政力量,特别是近年来中央在建立节能目标责任制、促进落后产能淘汰、实施重点工程、增加财政投入等方面,密集出台了一系列政策措施,推动了节能相关法律、政策、标准体系的不断完善,为节能工作长期开展奠定了基础.但由于各地政府和企业节能管理能力和工作基础比较薄弱,具体节能工作机构负荷过重,不少具体行动和措施只能疲于应付,难以确保实施质量和效果.今后一个阶段,包括“十二五”期间,地方政府的节能工作重点可放在确保各项节能措施的进一步有效落实上.同时鼓励各地方因地制宜,创新工作机制.国家有关节能管理部门应在国家发改委的协调下,落实、抓好各自的节能工作,如工业信息化部应重点抓好高耗能产品的准入标准,城乡建设部应加强新建建筑物的节能标准制定、落实、监督和考核,同时做好建筑物系统节能工作.
从国家层面上,应当建立、完善新的节能内在机制,特别是要尽快推进能源和其他资源性产品价格机制改革,充分发挥市场配置资源的作用,这也是有别于“十一五”节能工作的重大区别.如前所述,“十一五”后两年节能降耗的幅度有可能比前三年要明显,主要原因是由于国内经济发展的周期调整使得国内市场结构发生变化,而外需增长的放缓进一步推动了国内部分市场的需求变化,包括钢铁、水泥、基础化工等高耗能产品滞销,产量同比出现负增长,电力消费增速也开始下滑,这种变化有利于推动我国产业结构调整,对能耗下降有明显的正面作用.“十二五”乃至更长的时间看,中央应使我国的能源价格管理和建设资源节约型环境友好型社会的目标挂钩,努力的方向包括：解决煤炭价格形成机制问题,通过提高资源使用税费、安全和环境生态外部成本内部化、收取资源所有人权益金等,使煤炭价格合理化,防止煤炭价格大幅波动和煤矿经营人暴富；继续推动电力市场化改革,使电力价格水平合理提高；继续深化推进成品油价格形成机制等等.
此外,“十二五”期间,应更积极探索节能降耗的新体制、新机制.“十一五”期间,政府推行“千家企业”、“重点企业”节能工程,政府抓大放小的政策取向无疑很明确,但全国还有3000多万家量大面广的中小企业,其能源消耗占工业能耗的一半左右,不能忽视这方面的工 作.而节能服务公司是市场经济中的节能服务商业化实体,主要是靠投资节能项目和与能源用户分享节能项目实施后产生的节能效益来赢利和滚动发展的,近年来我国节能服务产业方兴未艾,这也是有利于推进中小企业节能的新机制.
目前我国节能服务业发展面临诸多问题和困难,特别是政府的财税支持政策仍显不足,如：节能服务未纳入政府采购范围,现行财政预算制度不利于节能服务公司进&#
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