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华盛顿时间7月31日,美国国会与白宫围绕债务上限的博弈结束,双方终于达成妥协,允许美国财政部继续发债.
几个月来,国会与白宫激烈的对抗让外界对美国主权债务的信誉心生疑虑.如果债务上限无法放宽,美国有可能债务违约,引起全球金融动荡.几大国际评级机构此前也已发出警告,要给美国国债降级.
现在,燃眉之急虽然得以解除,但造成美国债务不断增加的因素还在.不断增长的美国债务,难道永远不会以危机的形式爆发?
不断上涨的上限
截至2011年5月16日,美国联邦政府债务已逼近14.294万亿美元的上限.如果国会不提高债务上限,联邦政府到8月2日就会濒临“破产”边缘.
自2007年以来,美国经济低迷,为刺激经济,政府采取了减税和增加开支的办法,致使财政收入持续减少,财政赤字不断增长.从2007年至2011年7月,债务上限已经提高了6次,提高总额为5.329万亿美元.奥巴马就职以来,美国国会已经3次提高债务上限,提高总额为2.979万亿美元.
这次国会讨论再次提高债务上限的问题时,共和党占多数的众议院对奥巴马政府的提案不断提出反对,致使谈判几度失败.市场怀疑如果债务上限不能如期提高,则美国将短期违约.部分机构投资者已经开始抛售美国国债,使部分国债收益率上升.如果违约真的发生,美国版的“债务危机”将对国际市场产生很大的冲击.
美国国债市场规模大、流动性高,再加上有回购市场和衍生市场共同支撑,其职能远远超过了政府财政融资和公开市场操作,而是已经成为全球交易中的担保品和安全港.美国国债成为各国外汇储备的主要组成部分,机构投资者也握有大量美国国债来降低风险.
如果美国国会未能提高债务上限,财政部就无法发新债还旧债,8月初到期的国债就不能还本付息.则美国国债、由国债或美国政府担保的债务产品（如市政债券等）,以及由政府支持的重要银行机构的债券都可能随之下跌.
正因为“兹事体大”,因此国会辩论国债上限之初,华尔街普遍认为国会必定会提高债务上限.另外,很多机构投资者持有的国债不可能随意抛售,若美国政府真的发生技术性违约,还可以与这些机构商讨如何重新安排这些债务,不会马上引起市场的崩溃.
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然而,这次共和党把持的众议院似乎根本不想让步,奥巴马拿出的几个方案都未获通过.众议院只同意短期提高债务上限,并且反对加税.奥巴马政府认为,短期提高债务上限对美国经济有害,将使美国主权债务评级被下调,会使美国人的信用卡、住房和汽车贷款利率被迫上升.而且再过几个月,两党还要再度就提高债务上限问题争论不休,对国家和经济都是不负责任的.
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政党之争
其实,美国两党已经不是第一次在债务上限上“摊牌”了.克林顿当政时期,民主党控制的行政权与共和党控制的国会也曾在债务上限问题上曾有过激烈的对抗.
1993年8月,美国国会将债务上限提高至4.9万亿美元.但到1995年秋,国债水平已达上限,并于11月15日开始停止新债发行.
为应对危机,美国财政部采取了一系列措施,包括将部分国债转为非国债、对一些基金持有的国债延期支付、对某些交易稳定的基金持有的到期国债不予展期、发行了一定量的不受债务上限法案制约的特种债券.直到1996年3月29日,两党才达成一致,将债务上限提高至5.5万亿美元,危机结束.
这次奥巴马政府提高债务上限的努力又遇到了共和党把持的众议院的掣肘,政治背景也与克林顿当年遇到的差不多.共和党反对民主党的社会福利开支政策,认为那是造成美国债务不断突破上限的根本原因.共和党议员经常要民主党政府做出明确可行的削减福利开支的计划后,才允许政府继续提高债务上限.除此之外,还有一个选举的背景.1996年与2012年均为总统大选年,共和党人给期望连选连任的民主党总统制造点麻烦,似乎天经地义.
但是,这次立法权与行政权之间的争斗迟迟没有结果,却使外界担心美国政治制度中的制衡因素会不会使国家陷入瘫痪.分权与制衡虽然来源于美国政治制度初始时的设计,但这一原则的前提是必须有妥协精神.如果只讲制衡不讲妥协,权力制约型的政治就可能陷入僵局.几种权力之间互不让步,公共治理就会陷入瘫痪,百姓就会对公共权力失去信任.在金融危机的背景下,美国政坛上“茶党”异军突起,正是这种情形的反映.
危机潜伏
实际上,美国在上世纪70年代已经有过一次巨大的债务违约.当时,尼克松政府决定让美元与黄金脱钩,终结了美国挑头建立的“布雷顿森林体系”.
上世纪50、60年代,西欧国家向美国出口制成品,积累了大量美元储备.西欧国家随之担心美国债务越来越大,未来有可能出现违约,便依照布雷顿森林体系的规定,按35美元兑1盎司黄金的价格从美联储那里把美元换成黄金.
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但美联储持有的黄金不足,无法应对如此挤兑.于是
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直到上世纪80年代沃克尔主宰美联储后,美国改变货币政策,全球性通货膨胀才降了下来.
布雷顿森林体系瓦解后,各国货币摆脱了黄金的羁绊,国际货币体系一度动荡不安.但因为石油输出国组织把美元定为石油交易的惟一货币,美元在国际货币体系中的霸主地位也随之确立.
由于美元这种难以替代的地位,美国国债也成为各国中央银行最愿意储备的外汇资产.
但是,随着金融危机后美国的国力衰落,美国国债的地位有可能与美元霸权一起受到冲击.
多数美国人一度认为美国可以接受出现违约.鉴于欧洲债务危机的阴影久久不散,日本经济又长期疲软,美国国债成为各国央行无奈的选择.因此即使出现违约,美国国债的利息率也能保持在相对低位,不会给美国经济带来太大负担.
然而,此次提高债务上限陷入僵局,三大评级公司不断警告要降低美国国债的信用等级.若真如此,则美国每年要为国债多付1000亿美元的利息,这对美国来说是不划算的.
这次,国会同意让政府分两次提高债务上限2.4万亿美元,并让政府承诺在未来10年内缩减等同或大于这一数目的预算开支,为政府提供了一定的回旋余地.但美国债务如此快地上涨,还是让人很担心它的未来.
曾任IMF经济学家的罗戈夫和莱茵哈特研究过世界主要国家的债务危机史.他们发现当英镑主导国际货币体系时,英国的贸易逆差迅速扩大,债务也迅速增长.英国政府曾用多年时间想扭转债务增长过快的趋势,但成效甚微.直到二战后,金本位被打破,英镑随之贬值,英国用了15年时间,靠通货膨胀与英镑贬值才把英国巨大的外债降了下来.但与此同时,英国也把国际货币体系霸主的地位“让”给了美国.
罗戈夫的研究证明,当一国债务与GDP之比超过150%,年度赤字规模庞大,债务利息支付超过财政收入的25%,则违约无法避免.美国国会预算局也曾做过一项研究,认为如果美国政府不放手改革财政税收制度,美国政府要支付的利息将从目前占财政收入的9%上升到2020年的20%,2030年的36%,2040年的58%.
目前,包括美国在内的发达经济体正处于痛苦的去杠杆化过程初期,连续多年的债务削减将严重拖累经济增长,总债务与GDP之比将会持续上升.随着时间的推移,谁还敢继续购买美国国债,而保证美国不爆发债务危机呢?
（作者为国务院发展研究中心世界发展研究所副所长）
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