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随着改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步完善,政府职能正在发生转变.为适应政府职能的转变,需要相应调整财政职能,优化财政支出结构.
一、财政职能定位与财政支出结构
财政支出是实现财政职能的重要手段,财政支出结构的调整应服从于财政职能的变化.关于我国财政职能的定位,目前理论界还存在一些不同看法.一种观点认为,社会主义国家财政具有分配、调节和监督等三大职能；一种观点认为,社会主义财政的职能包括筹集资金职能、供应资金职能、调节职能和监督职能等四项职能；还有一些学者认为财政具有财力分配职能、价值管理职能、经济调节职能和财政监督职能,也有学者认为社会主义市场经济中的国家财政职能包括公共保障职能、收入分配职能、经济调控职能和国有资产管理职能,等等.这些观点都从一定程度上揭示了社会主义财政的本质,也反映了特定时期财政管理体制和宏观政策取向.但是,这些观点没有将财政职能与财政部门的具体工作、财政职能与财政的作用区分开来.２０世纪９０年代初期,有些学者借鉴了西方财政学家马斯格雷夫等人的财政职能理论,将我国财政职能概括为资源配置、收入分配和经济稳定三大职能.虽然这一观点并不十分贴切地反映出转型期我国财政职能有别于西方国家的制度特殊性,但是由于它基本概括了我国财政职能的发展趋势,体现了我国财政理论研究与国际接轨的取向,同时也反映了市场经济国家财政职能的共性.因此,目前它是我国理论界关于财政职能比较有代表性的观点.
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１、资源配置职能与财政支出结构.由于经济体系中存在公共品、外部性、规模经济、风险和不确定性等因素,资源配置领域常常发生“市场失灵”,完全靠市场机制无法引导资源配置达到最优状态,需要政府介入资源配置.政府部门参与市场经济运行,弥补市场缺陷的主要手段包括支出、税收和公债,其中财政支出是实现资源配置的主要手段,而财政支出结构则客观地反映了资源配置的倾向和效率.
调整财政支出结构,使其更好地实现财政的资源配置职能,也应与计划经济条件下政府事无巨细、包揽一切的“大而宽”的财政支出结构有所区别.财政支出结构应符合市场经济的要求,所配置的资源主要是用于提供公共产品、调节外部效应、弥补不完全竞争带来的效率损失等.因此,相对于计划经济体制下的生产建设财政而言,市场条件下的财政支出结构中用于资源配置（特别是生产建设）的比重将相应降低.
２、收入分配职能与财政支出结构.一般而言,市场中不存在以公平分配为目标的再分配机制,市场机制本身很难完成收入的有效再分配,客观上需要非市场方式调节收入分配.政府财政具有强制征税和安排支出的权力,这使得它可以大规模地介入国民收入的分配过程,通过税制设计的巧妙安排,把资金从那些高收入者手中征集起来,再通过各种类型的转移性支出项目把资金支付给低收入或无收入者.随着市场经济的发展,收入的两极分化现象也将日益明显.因此,在市场经济体制逐渐完善的同时,财政的收入分配职能也应逐渐得到加强,财政支出结构中用于社会保障和生活救助的支出需要相应增加.
３、经济稳定职能与财政支出结构.财政的经济稳定职能包括实现充分就业、稳定物价水平和平衡国际收支等三个方面.这一职能发挥作用的机制是,根据国民经济运行的总体状况,通过调整财政收支水平或支出结构,影响总需求和总供给,从而实现既定目标.在财政支出结构方面,通过设立失业救济金等社会保障方面的支出制度,发挥类似于累进所得税制等财政“自动稳定器”的作用.在经济过热、居民收入普遍增加时,领取失业救济金的人数自然减少,财政的社会保障支出随之减少,从而财政总支出“自动”获得压缩.反之,当人们的收入因经济不景气而普遍下降时,有资格领取失业救济金和其他社会保障的人数自然增加,社会保障支出随之增加,从而财政总支出“自动”获得增加.
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由以上分析可以看出,在不同的经济体制下,在同一经济体制的不同发展阶段,财政职能的着力点是不断发展变化的,财政支出结构也应随之进行动态调整,以实现促进经济发展和保持社会稳定的基本目标.
二、我国财政支出结构存在的问题
上世纪８０年代以来,我国在由过去长期实行的计划经济模式向市场经济模式转变的过程中,随着市场化程度的提高和政府职能的变化,财政体制进行了重大改革,财政支出结构也进行了相应调整,财政为经济发展和社会稳定做出了积极贡献.同时也应该看到,目前我国的财政支出结构和支出政策在总体上还有些不适应市场经济要求和国民经济发展的需要,还面临财政支出结构优化的任务.
１、财政支出总量不足,支出增长滞后于经济增长.从１９７８年到２００２年,我国城镇居民人均收入从３４３元上升到７７０３元,国内生产总值从３６２４亿元增长到１０４７９０亿元,分别增长了２３倍和２９倍.同期,财政支出的绝对规模从１１２９亿元增加到２２０５３亿元,仅增长了１９．５倍.由此可见,财政支出的增长速度滞后于ＧＤＰ的增长速度.改革开放以来,财政支出占国内生产总值的比例逐年下降,从１９７８年的３１％开始下降,到１９９６年降到最低点１１．７％,１９９７年后虽有所回升,但仍在低位徘徊,到２００２年这一比例也仅为２１．０％.
财政支出占ＧＤＰ的比重不断降低,支出的增长速度滞后于经济的增长速度,意味着财政支出的相对规模和水平有所萎缩
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２、财政支出结构不合理,“越位”和“缺位”的现象并存.分析我国财政支出结构的发展和变迁趋势,特别是改革开放以来我国财政支出结构的变动趋势,就会发现我国财政支出结构中存在的问题.
一是经济建设支出比重稍嫌偏高,用于基础设施建设的投资不足.改革开放以来,随着社会主义市场经济的逐步确立,政府直接投资的职能逐步弱化,财政支出结构中用于经济建设支出的比重有所下降,从改革前的平均６０％左右下降到２００２年的３０．３％,下降了近３０个百分点.但是应该看到,与市场经济的内在要求相比,与西方市场经济国家的１０％左右的平均水平相比,我国经济建设支出占财政支出的比重有些偏高,反映了政府干预微观经济仍然较多,国家依然是竞争性领域的一个投资主体,这可能会阻碍企业的市场化进程.另外,经济建设支出比重的下降幅度中,很大一部分是由于基础设施建设支出在财政支出中的比重下降所致.基础设施是经济长期发展的基础,供给不足将形成经济发展的瓶颈制约.同时,它又属于公共产品,完全依靠市场,其供给必将不足.因此,基础设施需要政府提供,对发展中国家更是如此.改革开放以来,财政支出中用于基础设施建设的比重大幅下降,由改革初期的平均４０％左右下降到２００１年的不足１０％,导致基础设施的供应不足,对经济增长和经济结构优化调整都形成了一定的制约.
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二是行政管理支出比重上升,加重了财政负担.我国行政管理支出占财政支出的比重不断提高,从１９７８年的４．７％上升到２００２年的１８．６％,上升了１３．９个百分点,绝对规模也由１９７８年的５２．９亿元,上升到２００２年的４１０１．３亿元,增长了７７．５倍,增长速度高于财政收入、财政支出和ＧＤＰ的增长速度,且近几年出现加速增长的趋势.行政管理支出的增长,既有随着经济发展、社会进步而增长的合理性的一面,也存在着行政机构膨胀、财政供养人员过多、经费增长迅速等不合理的一面.行政管理支出比重较高,挤占了财政的公共性支出,加重了财政支出负担,同时也是导致财政压力加重、财政支出结构不合理的一个重要因素.
三是社会文教支出比重上升缓慢,仍不适应社会发展需要.社会文教支出供应经费范围较广,包括科学研究、文化、教育、卫生事业及社会保障等,其中大部分属于公益型或准公益型的社会共同需要,须由财政保证其资金需要,这也是市场经济条件下财政的重要职能之一.近年来,由于国家实施科教兴国战略,社会文教支出在财政支出中的比重有逐年上升的趋势,但速度较缓慢.从１９９０年２３．９％上升到２００２年的２６．９％,１３年仅上升３个百分点.我国目前正处于体制转型和经济腾飞期,科学技术的研发、基础教育的普及和人才的培养、医疗卫生和社会保障制度的完善都需要大量的资金支持,社会文教支出的需求十分迫切,目前财政支出中用于社会文教事业的资金满足不了社会发展的需要.
我国财政支出结构的问题,从另一个侧面反映了在财政分配格局中存在着“越位”和“缺位”现象,也就是财政的职能定位不合理,管了不该管的事,该管的事没管起来.“越位”现象主要表现在财政包揽过多,许多本应由市场提供的商品和社会负担仍然由财政支出,政府仍然参与一些竞争性领域的投资行为.这与市场经济的要求不相适应,同时也不利于优化财政支出结构.“缺位”现象主要表现在财政支出力不从心,许多本应由政府承担的社会公共性需要,没有完全承担起来,或者说财政未能充分发挥支出分配的调控作用.
三、优化财政支出结构的几点建议
１、根据建立社会主义市场经济体制和转变政府职能的客观要求,科学定位财政职能,合理界定财政支出范围.我国属于转型期的发展中国家,财政职能除了马斯格雷夫所界定的三大共性职能以外,还应兼顾到经济发展和经济结构优化调整的需要,在一段时间内,财政仍然是政府进行宏观调控的主要杠杆.但是要改变传统计划体制下国家财政包揽一切的分配格局,将应由市场和社会负担的事务从财政支出中逐步分离出去.财政支出的范围主要包括：国家政权建设和社会经济稳定运行、社会公益事业和半公益事业、社会保障、非竞争性和非经营性的公共投资及部分关系国计民生的生产性投资.
２、按照社会公共需要的先后次序,摆正财政分配顺序.根据我国转型期经济社会发展的特殊历史背景,履行财政职能既要遵守一般的共性,又要兼顾到必要的个性.我国财政分配的顺序应大致为：满足国家机器正常运转所需的公共财政,提供公共产品；兼及政府需介入的“准公共产品”或“半公共产品”领域；贯彻国家产业政策和经济发展战略必要的重点建设投资；其他个性化的事项安排.
３、改革财政管理体制,实现财政支出的“有进有退”.经过几次重大的改革和调整,传统计划经济体制下财政统收统支的局面已被打破,新型的财政管理体制正在逐步形成.但是,国家大包大揽的传统分配思想和财政支出范围过宽的局面依然在一些方面存在,一些本应由市场解决的问题被纳入了财政分配范畴,财政管理体制需进一步完善.在当前财政支出的绝对规模和相对规模不大,国家新增财力有限,而财政支出压力增大的情况下,充分发挥财政职能,需要对财政支出结构有所调整,摆脱那些政府不该管却包揽过多的事务,介入那些政府该做却未做或未做到位的事,也就是实现财政支出的“有进有退”.“进”的领域主要是需要加强的社会公共性开支的领域,包括：基础教育、医疗卫生、高新技术研究等公益性事业,社会保障体系建设,公共基础设施建设,生态环境保护等满足居民基本生活需要的领域,等等.“退”的领域主要是政府开支不合理或开支比重过高的领域,包括：一般竞争性产业的投资,国有企业亏损补贴和居民福利性补贴,以及控制行政人员和经费的过快增长、降低行政事业开支比重等.
（作者为山东大学经济学院博士生）
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