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摘 要：随着我国高校拨款体制改革的不断深入,我国高校的拨款模式也在相应的做出调整.本文综述了拨款模式改革近20多年国内学者对拨款模式研究的理论成果,并对比国外拨款模式,希望能取其精华,结合国内实际情况,制定一个公平、有效、透明的拨款模式来提高教育财政投入的使用效率.
关 键 词 ：高等教育 拨款模式
目前,我国高等教育已经初步实现以财政拨款为主、通过多种渠道筹集教育经费的体制.由于政府的财政拨款一直都是高等教育经费的主要来源,因此本文主要探讨的是高校政府拨款模式的改革.
新中国成立以来,我国高校政府拨款模式改革主要经历了两个阶段的三种模式.第一个阶段是1949年到1985年 实行的“基数+发展”拨款模式,也称为“增量拨款模式”,就是当年各校经费分配额以其前一年所得份额为基础,再考虑当年特殊需要等提出一个经费增长百分比.这一拨款模式便于操作、程序简单,但是拨款过程易受人为影响导致暗箱操作,既有失公平也不利于提高经费使用效率.第二阶段是1986年开始的“综合定额+专项补助”拨款模式以及2002年开始在部分省市实施的“人员经费+公用经费+专项经费”拨款模式.“综合定额+专项补助”的拨款模式将教育经费分为两个部分,一部分即综合定额等于学生人数×人均经费,另一部分则是专项补助,考虑到了学校的特殊需要.这一模式的优势在于扩大了各院校使用经费的自主权,“包干使用、超支不补、结余自留、自求平衡”的原则在一定程度上提高了拨款经费的使用效率,也激发了办学积极性,但是公式较为粗糙.虽然2002年后在部分省市实施的“人员经费+公用经费+专项经费”的模式将综合定额部分细分为人员经费和公用经费,使拨款所依据的政策参数减少（主要是学生参数）,但仍没有解决拨款机制不合理、公平与效率难以兼顾等问题.为进一步深入改革高校拨款模式,如何实现拨款模式的公平性和有效性的统一是研究的重要着眼点.
从我国近20多年对高等教育拨款模式的研究来看,基本可以分为以下几类：
一、对高校拨款模式的研究
国内学者主要针对现行的“综合定额+专项补助”的模式进行了分析,提出了各种改革高校拨款模式的方法.
北京师范大学王善迈教授认为：高校拨款模式应将公平目标、效率目标、效益目标和政策目标相组合成量化、客观、易于操作的拨款公式,并且还应根据实际情况适时作出相应调整,其中标准拨款基金以公平目标为准,而浮动基金则以效率目标、效益目标和政策目标为准[1] .
陈国良提出,政府在进行拨款时应以“效率优先、兼顾公平”为原则,利用宏观调控的职能推动高校拨款实现合理、有效的配置.改革后的政府拨款应由高校拨款、科研项目合同拨款和学生自主拨款三部分组成[2].
林荣日 陈娜衔拨款模式改革应以绩效考评和公共问责制为指向.对于政府财政拨款应该减轻地方政府的教育财政负担,提高中央教育财政投入比例.同时,要多方面参照拨款因素,减小各地区之间以及中央和地方所属高校之间的拨款差异水平[3].
马陆亭按“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算”的要求,透出高校模式改革框架设计.将高等教育的财政性拨款分为教学拨款和科研平台建设拨款两大部分.前者以公平为主,用以支持普通高校学校的日常教学工作,促进教学水平提高.其中经常性教学拨款为基本支出占80%,特殊拨款为项目支出占10%,多样化教学促进拨款为绩效指出占10%.后者以效率为主,用以支持高校科研基础设施建设和高水平大学、学科建设等.其中特色及创新拨款为项目支出占20%,竞争性拨款为绩效支出占80%.同时,他提倡成立专门的拨款委员会,业务上接受政府部门指导,在运作上具有相对独立性,以实现拨款体制的公平、效率[4].
王寰按 张兴提出我国高校拨款模式应在下列几个方面有所创新：1.成立拨款中间机构.2.拨款与评价结果挂钩.3.保证教学的常规拨款与提高水平的专项拨款分开拨付.4.鼓励教学质量、科研创新和社会服务的竞争.倡导建立以成本和绩效为基础的拨款方式.然而,这一研究只是停留在理论层面的,没有具体考虑地方政府该如何运行,仅是一种构想[5].
综上所述,如何建立有利于高校兼顾公平与效率的拨款模式还有待于更深入的探讨.
二、对高校拨款公式的研究
北京大学官风华 魏新从研究高等教育成本结构出发,主要通过借鉴美国公式拨款经验,对高校成本行为进行分析,初步建立拨款公式.指出高校的成本要素主要包括教学费用、公共辅助教学费用、行政费用、学生生活费用、建筑维修费、后勤服务费用、离退休人员费用和其他费用.该研究通过分析各成本要素的明细,考虑师生比、教师的职称结构、各学科学生数的构成和学校建筑面积等因素,利用回归分析,建立了多元一次方程形式的拨款公式（F’等于R×F 即实拨款数等于某系统高等教育事业费财政预算数/某系统高等教育事业费公式拨款数×应拨款总数）.这个拨款公式是真正考虑到多个参数的公式,并在本质上提升了公式的公平性、透明性和效率.但仍存在以下几点局限性：1.欠缺对边际成本的考虑,也没有反映规模效益的问题.2.参数考虑得还不够全面.3.只用北京大学等14所高校来检验公式,缺乏一定的实践基础.如果想要大范围的推广则还需要将理论与实际相结合,做进一步改进[6].
王序坤认为根据我国当前的实际情况,选择学生数公式更适合,建立一套多政策参数、多目标组合的拨款公式能更科学、公平地分配教育经费.提倡保留两种以上的拨款方式,即经常性经费实行公式拨款方式,特殊经费实行协商拨款方式.他强调了财政负担系数的重要性,指出财政负担系数为兼容约束机制和激励机制,仍要根据标准成本来确定.财政负担系数可设计为：财政拨款额等于（学校的标准成本×财政负担系数）/学校的标准成本.然而,虽提出了要建立多政策参数的拨款公式,考虑了财政负担系数,但是缺乏实际论证,也并没有从实质上解决拨款公式有失公平、效率的问题,只是提出了一个研究方向[7]. 杜育红 孙志军通过对支出的结构和成本函数的分析,利用2000―2002年北京市属市管学校年支出财务数据进行回归分析,由此得出学生的学科结构对实际培养成本有明显的影响,而这一因素是现行的财政拨款方式中没有考虑到的.这一研究结论对设计新的拨款公式提供了理论基础,但未最终得出拨款公式,且只能当做一种改进拨款公式的过度方法,在很多方面仍需改进[8].
罗晓华 陈工通过借鉴国外经验提出拨款发放由单一的“综合定额+专项补助”改为“公式+合同”的复合模式.同时在拨款公式方面主要对绩效拨款公式进行具体设计：包括普通拨款和提高拨款两部分[9].其中普通拨款由基本部分和奖励部分组成.这种绩效拨款公式所参考的因素较多,可根据各地各校的实际情况来拨付,大大提高了公平性,但公式较为ࣧ
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