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[摘 要 ]本文从城、乡界定入手,梳理了理论界学者对统筹城乡发展内涵的不同阐释,探讨了当前城乡统筹发展的代表模式,阐述了统筹城乡发展的四条路径:发展区域工业化、建设区域城镇化、打造农业“三化”、创新制度安排,并对统筹城乡发展需要进一步研究的问题进行了探讨.
[关 键 词 ]城乡统筹,发展模式,理论综述
[中图分类号]F20,F3[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)06-0035-04
中国的城乡二元结构问题由来已久,极大地阻碍了工农业协调发展和宏观经济稳定,从根本上制约着全面建设小康社会和现代化进程.自2002年10月起,国家相继提出统筹城乡发展,构建社会主义和谐社会以及建设社会主义新农村等重大战略,将改变城乡二元结构,推进城乡协调发展从理论研究转向了实践行动.
一、统筹城乡发展的内涵
(一)城乡界定
费正清(2000年)在《美国与中国》一书中论述:“自古以来就有两个中国:一个是农村中为数极多从事农业的农民社会,另一方面是城市和市镇的比较流动的上层,那里住着有产者和有权势的家庭”.可见,中国的城乡二元结构问题由来已久.
高文杰研究发现,世界上界定城乡标准包括人口规模标准、人口密度标准、行政区划标准、职业构成标准等,其中行政区划标准最为普遍.
1.行政区划标准.张迎春认为,按我国的传统标准和统计口径,从建制的角度看:“城”的部分包括县城以及县城以上城市的城区,“乡”的部分,包括县城以下,即乡镇和广大比较分散的农村居民点.林贤郁也阐明了以国务院关于市镇建制的规定和我国的行政区划为基础,以城镇的实际建设为划分依据下,我国的地域划分为城镇和乡村.城镇包括城区和镇区,乡村则指乡中心区和村庄.
2.人口规模标准.怀特比(Whitby)把农村定义为考虑了城市地区之后所残留的部分,农村就是非城镇.张承良借用怀特比的定义,研究了中国关于城镇地区的界定在1955年、1963年和1984年的3次改动.现行的城镇标准改动于1984年,它是指拥有60000非农业人口并且每年的GNP超过2亿元人民币的地域.如果人口少于60000,那么,该地区必须是重要的工业或矿业基地,或者是省政府部门所在地,或者是大规模原材料集散地,或者是位于边陲和偏远地区的重要城镇.
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3.户口标准.庹国柱等认为,中国的城乡界定主要是以户口为主要标准的,是城市还是乡村得看大多数居民是农业户口还是非农户口.在南方的一些工业经济产值超过西部一个县或地区的乡镇,因为劳动者大多是农业户口或者未成为建制镇,那也只能算是农村.
4.城乡划分界定的发展.雷海章提出,农村是一个历史的、动态的、发展的概念.现代农村的内涵已经不仅是农业、农民聚居的地方,村已成为具有政治、经济、文化职能的综合体.农村是与城市相对而言的地域,是生产、生活聚集程度较低,又有特定自然景观的地区.张军连也赞成农村是与城市相对应的历史的、动态发展的概念,是在人口密集的城市及小城镇建成区以外的,与城市及城镇保持密切联系的具有开敞绿色空间的地域,包括农村居民点及赖以生存的自然生态环境.
(二)统筹城乡发展的含义
统筹城乡发展的含义随着学术界的探讨不断发展、丰富,但它的实质受到了一致肯定,即解决“三农”问题,促进二元经济结构转变.
钟甫宁认为,城乡统筹发展的核心,从长远来看,是创造非农就业机会和提高农民人力资本,帮助农民增收,从而保持城乡社会持续稳定、健康发展.韩俊、陈锡文等都认为,统筹城乡发展是一项巨大的系统工程,是指在整个国家社会经济的发展方面如何做到统筹.其中关键是要在改变城乡二元结构、建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系方面取得重大突破.
顾益康认为,坚持城乡统筹就是要彻底摒弃计划经济体制,彻底改变城市偏向的一系列政策制度,摆脱城乡分割、重工轻农、重经济总量增长轻结构优化、重投资轻消费的发展战略模式,实行城乡一体化的比较优势发展战略.王梦奎认为,统筹城乡发展的实质,是解决“三农”问题,促进二元经济结构的转变.“三农”问题可以说是我国社会经济的永久主题,它已经成为制约我国进一步发展的瓶颈.姚林香对统筹城乡发展的表述是,指政府站在国民经济和社会发展的高度,统一筹划城乡关系及其经济社会发展,打破城乡分割,缩小城乡差距,促进城乡二元结构的转变,实现城乡的良性互动和协调发展.
二、统筹城乡发展的模式
统筹城乡发展的模式最早是费孝通先生提出的,他所认为的模式主要是城镇企业发展模式,在总结苏北调查的《小城镇苏北初探》一文中,首次提出发展的“模式”和“苏南模式”.1986年他到浙江温州考察时,明确了“发展模式”的意义,即“在一定地区,一定历史条件下,具有特色的发展路子.”以下列举几种讨论得较多的模式:
(一)苏南模式
费孝通将苏南模式概括为,通过公社这个集体经济的积累,有足够的资金一步到位地把工业引进了农村,然后开始抓住农村体制改革的机遇,快速地发展起乡镇企业,带动经济的整体发展.苏南模式的发展条件是依靠区位环境优势和历史传统,且苏南是近代中国民族资本主义工商业的发祥地,并在计划经济时期就开始了集体经济的探索.
主要特征:农民依靠自己的力量发展乡镇企业,乡镇企业的所有制结构以集体经济为主,乡镇政府主导乡镇企业的发展.
积极效应:吴敬琏指出苏南模式的成功之处,一是找到了一条中国特色转移农村剩余劳动力的道路,通过乡镇企业的发展,致富农民,繁荣农村,二是这种模式下的乡镇企业在计划经济夹缝中生长,却不断地冲击计划经济体制,开辟通向市场经济之路,使改革开放能趋易避难,较快地取得成效.
随着社会主义市场经济的不断发展,顾松年指明了这种模式暴露出的政企不分、产权不明晰、负债率过高等深层弊端.
(二)温州模式
费孝通将温州模式概括为,以生产小商品为主,然后通过广大的运销网络出售家庭作坊的产品,形成的“小商品、大市场”发展方式.杜润生则认为,温州模式是一种“民办、民营、民有、民享”的经济,因而也是一种自发、稳定、可持续发展的经济秩序.它的发展条件包括:一是家庭手工业的历史传统,二是高度紧张的人地关系和生存压力,三是计划经济时期寻找生计的习俗,四是改革开放初有利的宏观经济环境,五是温州地方政府鼓励个体私营经济和股份合作经济发展的政策.
主要特征:董辅、赵人伟把温州模式的特征概括为:“以家庭和联户经营的民办工业同专业市场、农民购销员和民间信贷相结合”.张仁寿、李红概括为:以家庭经营为基础,以市场为导向,以小城镇为依托,以农村能人为骨干.徐同文认为这种模式的特征是内生性、民营化、市场化带动工业化、集群化.
(三)民权模式
在河南民权县,费孝通看到了当地发展的庭院经济,和他后来在河南信阳看到的所谓的“公司+农户”模式,认为这可能是适合中原农业地区经济发展的一条路子.在此基础上形成了促进区域发展的淮海和中原经济协作区,在中部地区被称之为“公司+基地+农户”的路子.
主要特征:高度统筹化、特色化、体制创新.
(四)苏北模式
费孝通认为,以徐州和林县为代表的,组成建筑队到外地承包工程,这种专业性劳务输出的富民路子也可以看作一种模式.
(五)侨乡模式
靠近福州的福清县,由侨胞投资兴办各种用现代设备和先进技术建立起来的企业,甚至成片开发工业小区,和国际市场密切相连的发展方式.
(六)珠江模式
20世纪80年代中期,国务院批准成立了“珠江三角洲经济开发区”,该地区借助临近香港的地缘优势,普遍发展“三来一补”企业,与香港形成前店后厂的发展格局.它拥有临近经济中心的地域优势和较为宽松的经济政策环境.
主要特征:通过大力引进外资企业和发展外向型经济带动区域工业化,其中“三来一补”是当时外资企业的主要形式.
但这种模式也存在薄弱环节:外资比重高,过分依赖加工贸易,过度重视招商引资,地区间攀比,土地价格竞争激烈,利用廉价劳动力,拥挤在加工制造末端,恶性竞争,出口为主,易受国际经济波动影响.
(七)成都模式
易中天认为,“成都方式”蕴含着普遍规律和普适价值,这就是科学、民主与法治,分别体现在成都搞的“城乡一体化”、“基层民主建设”和“规范化服务型政府”.李光跃阐述了成都推行的“三大重点工程”是:农业产业化经营、农村扶贫开发工作、农村发展环境建设,“三个集中”是:工业向集中发展区集中、农用耕地向规模经营集中、农民向城镇集中.这种模式的发展有着以下条件:近郊农村区位条件、交通设施、农民素质等方面都较优越熏而且还能较好地接受成都和重庆两个特大城市在产业转移、资金、技术、人才等方面的辐射熏其经济发展水平本身较好熏城乡统筹的起点较高.
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主要特征:一是还权于民,二是推行基层民主,三是服务型政府的建立.
基本路径:一是强化政府对农村的社会管理和公共服务职能,建立城乡一体的公共福利制度,二是建立以支持农村发展为重点的公共财政体系,包括建立城乡统一的户籍制度,推动以“还权赋能”为核心,“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”为目标的农村产权制度改革.
三、统筹城乡发展的手段及有效路径
(一)发展区域工业化
费孝通提出,农村发展单靠农业不行,还要工业化,要发展副业和乡镇企业,让“工业下乡”.发展乡镇工业的好处集中在吸收劳力、增加收入和发展集镇建设这三个方面.1998年,他在《我看到的农村工业化和城市化道路》中要求发展工业化要一手引进高科技,集中力量扩大规模和提高质量,向发展跨地区甚至跨国家、大集团的、农民自办的、体制多元的新型乡镇企业发展,另一手是发展以农户为单位的,家庭工业为基础,加上为它服务的、广泛高效的、提供信息和销售的中介体.刘志澄认为,发展和壮大县域经济是统筹城乡发展的突破口,应着眼于工农业协调发展、城乡共同繁荣、大力发展农村商品经济,其实质也是发展区域工业化.张迎春认为,工业协调发展是统筹城乡发展的重要途径,即把以城市利益为导向的工业化路线改为城乡联动,有大量农民参与的工业化路线.他尤其强调城乡工业分工和协作,乡镇企业发展和农业发展的协调,鼓励乡镇企业把自身的发展与农业产业化相结合,把农产品加工业作为主营领域,通过发展农产品的深加工带动农业产业化的发展和升级.徐同文阐述了发展区域工业化是城乡经济协调发展的三大动力之一.他强调要坚持城乡产业集群发展,提升农村工业化水平,拓宽工业化的空间.
(二)建设区域城镇化
结合我国人口众多、地域广阔的国情,费孝通认为,我国应该走大、中、小城市和村镇同时并举遍地开花的“城市化”道路.他的想法是以沿海的上海、香港、京、津和内地的重庆等为重点发展500万到1000万人的大都会,以200万到500万人规模的大中城市为主体,带动辐射周边地区,以星罗棋布的几千到几万人上下的小城镇和几十万人上下的小城市为依托,承载下一步农业产业化进一步解放出来的富余劳动力和农村工业化的浪潮,形成中国农村工业化和城市化的全国多层次、一盘棋的合理布局.韩俊认为,从根本上解决“三农”问题必须积极推进城镇化,逐步减少农民.我国的国情决定了城镇化必须走多元发展的路子,大中小城市和小城镇并举,形成分工合理、各具特色的城镇体系.陈锡文指出,在我国这样一个人口众多的大国中,推进城镇化,实际上没有只要大的不要小的,或者只要小的不要大的这样的固定模式,而是从实际出发,关键问题是,大中小城市和小城镇都要协调发展.王梦奎阐明了解决城乡二元经济结构的根本途径是工业化和城市化.城市化和城镇化的提法,实质是一样的,都是指大量农业人口向非农业的转移.他指出,城镇化不是简单地农村人口向城市迁居,而是几亿人生产方式和生活方式的根本转变.城市化需要制度创新.曹玉珍指出了我国城市化落后于工业化这个不争的事实,提出城镇化是解决三农问题的根本出路,大中小城市和小城镇的协调发展是中国发展的客观要求,城镇化的目的是加快城镇化进程,并不在于从根本上缩小城乡差别.
(三)打造农业“三化”
韩长赋认为,统筹城乡经济社会发展,化解“三农”问题,应该着重处理好农业“三化”――产业化、市场化、现代化问题,推进农业结构战略性调整,提高农业的质量、效益和竞争力,加大对农业的支持和保护力度,保护和调动农民的积极性.王梦奎提出统筹城乡发展问题的重点就是要解决“三农”问题.解决好“三农”问题主要是通过发展农业生产和农业“三化”,帮助农民增收.胡乃武等在农业现代化发展过程中,针对中国农业发展的特殊问题提出了对策:设立农业创新基金,建立适宜的培训体系,健全农产品市场,破除垄断,建立保护农业和农民利益的政策体系,如农产品价格补偿机制.张迎春认为,推进农业现代化是巩固和加强农业基础地位,提高农业竞争力的根本举措,这样,农业劳动生产率才能提高,农民才能增收,农村社会事业发展才能提高,最终才能达到统筹城乡发展的终极目标――消除二元结构.一要稳定发展农业生产,二要提高农业科技创新,三要调整农业结构,四要发展农业产业化经营,五要加强农村现代流通体制建设.廖建平从建立原料基地和加工企业结合的食品产业体系、发展农民专业合作经济组织、提高企业研发能力、加强食品企业与流通和物流业的互动四个方面,提出了创建新食品经济体系,提升都市型现代农业整体水平.
(四)创新统筹城乡发展的制度安排
随着我国改革的深入,城乡收入差距前所未有地扩大,制度问题顺理成章地进入了学者们的视野.各学者大多从各自的专长进行分析,较系统地对现行制度作了检查.张红宇认为,统筹城乡经济社会发展希望解决的绝不是短时期的农业、农村和农民问题,而是试图建立城乡一体化良性发展的经济运行机制.统筹城乡经济社会发展,需要正视城乡统筹的阶段性特征、城乡统筹的结构转换、城乡统筹的制度创新等问题.王梦奎认为,在推进工业化和城市化的过程中,为了平稳有序地推进农村富余劳动力的转移,在城市建设和管理方面,例如户籍制度、社会保障、医疗卫生乃至义务教育等方面都需要进行必要的改革,为进城务工农民创造平等的就业机会和生存条件.同时,他强调要具体落实土地征用制度,保障农民的合理权益.胡乃武等认为,实施统筹城乡发展战略,需要政府逐步改革二元管理体系,建立城乡一体化的管理制度,包括改革户籍制度,在基础教育、就业、社会保障等公共服务领域内,赋予农村居民与城市居民均等的权利.张迎春认为,在推进城镇化的过程中,需要改革的
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