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一、房地产权属历史登记资料档案不应纳入依申请政府信息公开范畴

在受理依申请公开政府信息查询工作中,我们不断收到已经被司法机关两审终结,被各级信访部门处理、复查、复核完毕的,历史遗留的,落实政策的以及早已有定论的积案.这时它们又变换了形式,通过政府信息依申请公开查询方式出现.

1.政府信息涵义.2008年5月颁布的《政府信息公开条例》（下称《条例》）第2条开宗明义指出：“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”.

2.政府档案涵义.《档案法》第2条规定：“本法所称的档案,是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”.

3.房地产权属登记资料档案具有政府档案属性.建设部令第101号《城市房地产权属档案管理办法》第3条指出：“房地产权属档案是城市房地产行政主管部门在房地产权属登记、调查、测绘、权属转移、变更等房地产权属管理工作中直接形成的有保存价值的文字、图表、声像等不同形式的历史记录,是城市房地产权属登记管理工作的真实记录和重要依据,是城市建设档案的组成部分”.第25条：“房地产权属档案管理机构应当严格执行国家档案管理的保密规定,防止房地产权属档案的散失、泄密”.以上说明,房地产权属登记资料档案具有政府档案属性.

4.政府信息与政府档案二者区别.一是房地产权属历史登记资料档案作为政府档案的一部分,虽然在获取状态下具备政府信息特征,但关键的区别在于其已经完成了从政府信息到政府档案的转化过程.主要因为,政府信息的最终命运是档案.虽说,政府信息和档案不过是同一事物在不同运动阶段上价值形态变化的体现,从政府信息到政府档案的转化过程要经过数十年时间,需要经过归档、确定密级、保管期限、从业务部门移交机关档案室、移交档案馆等过程,但是,一旦完成了政府信息向政府档案的转化过程,就意味着政府信息不再是《条例》意义上的政府信息,而是《档案法》意义上的政府档案.二是尽管政府信息的内容还是原来的内容,形式还是原来的形式,可在法律规定上就不再是原来的政府信息,而是档案.无论是存放在机关档案室,还是档案馆,都只能按照《档案法》的规定来进行查阅.在法律上,应受《档案法》关于档案的查阅利用等相关规定的约束和调整.于是,有了《条例》第17条：“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定”的说法.

5.依申请公开政府信息与房地产权属历史登记资料档案查询的区别.《条例》第13条对依申请公开政府信息的受众和查询范围作出规定：“公民法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”.

《房地产权属登记信息查询暂行办法》第8条规定：“原始登记凭证可按照下列范围查询：（一）房屋权利人或者其委托人可以查询与该房屋权利有关的原始登记凭证；（二）房屋继承人、受赠人和受遗赠人可以查询与该房屋有关的原始登记凭证；（三）国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关、纪检监察部门和证券监管部门可以查询与调查、处理的案件直接相关的原始登记凭证”.

以上不难看出,两者的区别主要是,申请人只要对政府信息有需求,就可以提出申请,这里所指的政府信息实际是比较宽泛且带有不确定性的相对具有公共属性的信息；而房地产权属历史登记资料档案,是单纯的具有排他性的登记资料,而不是公众信息.基于保障房地产登记资料权利人的需要,房地产权属历史登记资料档案是个人隐私材料,非权利人在没有正当理由的情况下不能取得.只有特定的权利人、受委托人、公检法等机关才有查阅利用的资格.

现行《档案法》规定了统一的对国有档案、集体档案和私有档案的利用制度.房地产权属登记资料档案查询方面,我国早已建立起一整套成熟的查询、利用制度.政府信息依法移交至档案馆后,由于不再属于政府信息,其公开问题应当适用档案法律、法规.同理,房地产权属历史登记资料档案包括：私房改造、文革献产等,因其时间已超过30年以上,属完全形式下的档案资料.

建设部2007年颁布实施的《房地产权属登记信息查询暂行办法》第2条规定：“本办法适用于城市房地产权属登记机关已登记的房地产权属登记信息的查询”.第3条规定：“本办法所称房地产权属登记信息,包括原始登记凭证和房地产权属登记机关对房屋权利的记载信息”.

因为《条例》意义上的政府信息还并不是公共档案,《条例》所规制的只是“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”.而作为房地产权属历史登记资料档案,则是另一回事了,因为,一旦超过较长时间,尤其是历史的房地产权属档案完全可以排除在政府信息属性之外.进一步讲,房地产权属历史登记资料档案不应纳入依申请公开政府信息范畴.

6.如按照依申请公开政府信息履行职责的负面效应.尤其作为房地产权属历史登记资料档案信息,它完全具备政府档案的属性,《条例》颁布之前,我市已建立了土地登记资料、房地产权属档案资料查询制度,这些并不因为《条例》的出台而合并或撤销,而实际情况是两种机制并行不悖.一方面我局多年来一直在公开的办事办件窗口,承担和履行着对社会公众开放土地登记资料和房屋产权权属登记资料查阅利用的行政职责.到目前为止并没有因为设立了政府信息公开查询窗口而终止了此项查询业务.政府信息查询与业务档案资料查询并不矛盾也不冲突.另一方面,个别人在房地产权属历史登记资料档案查询层面无法得到满足的情况下,拟通过依申请公开政府信息的渠道满足查询需求同样是行不通的.否则的话,将要出现《条例》所列条款,即危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等情形.

综上,毋庸置疑,房地产权属历史登记资料档案属于“档案”范畴,归属于《档案法》调整的范围,不受《条例》相关规则约束.虽然《条例》中并无“不属于政府信息”作为行政机关拒绝公开理由的直接依据,但《条例》第21条各类答复的前提是“对申请公开的政府信息”,是否属于政府信息实际上指向适用范围问题,在其第23条第（二）项明确规定“属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由”.

二、同一申请人就同一申请内容向具有同一行政职能的上下级机关提出申请问题

1.原文规定.《国务院办公厅关于施行“条例”若干问题的意见》（国办发[2008]36号,以下简称《意见》）第（十三）项、《天津市政府信息公开规定》（2008市政府令第3号,以下简称《规定》）第22条第3款都作出了：“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的,行政机关可以不重复答复”的规定.

大学生如何写政府毕业论文
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2.工作实际.实践工作中,我们还经常遇到这样的情形,即,同一申请人就同一申请事项分别向具