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《财经国家周刊》记者近日获悉,自 2013年底央行上报存款保险条例方案至国务院法制办已过半年,迟迟未能推出,原因是相关部委意见僵持,并很可能因部门掣肘而进一步延迟.
据透露,僵持的核心问题有两个：存款保险制度监管权的归属问题,以及具体监管权限范围,即职能定位于单纯“付款箱”还是包括前期处置、救助等职能.
据知情人士讲,建立存款保险制度是一个比较靠前的任务,也列入了国务院法制办2014年的立法计划,但现在“谁也说不好今年能否顺利推出”.
而在国务院日前批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中,“建立存款保险制度”依然被列为今年的一项改革任务.
央行日前发布的《2014年第
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核心争议点
据悉,央行上报的方案,已是在第一轮方案基础上结合各部委意见再次修改后的方案,核心内容包括：监管权归属（设立一个存款保险基金,暂归央行金融稳定局管）,介入前期救助职能,差别化费率,强制保险.
先设立存保基金而非直接设立一个独立存保机构,暂时放在央行金融稳定局之下,先把制度框架建立起来,积累资金,未来再考虑转化成独立机构,解决最终归属问题.央行的本意是想先把问题简单化,以免导致独立机构归属的争执.
然而,在该“基金”应该具备哪些职能的问题上又生争执.
据知情人士讲,央行金融稳定局不甘心只充当该基金的投资运作和最终付款箱角色,认为职能“太浅太弱”,要求具备前期预警、救助、对问题银行的并购重组等职能.
在2013年12月的一次论坛上,央行副行长刘士余曾讲到：赋予存款保险基金或者存款保险基金的机构对投保机构早期纠正权,防止一部分机构将来会出现烂账,尤其是它的资本充足率低于一定水平或者出现重大资产损失导致资产迅速下降的时候,存款保险公司或者存款保险公司的管理机关有权对其进行早期纠正.
《财经国家周刊》记者采访的多位业内人士均提到,按国际惯例,国外独立的存款保险公司发展的趋势确实并非简单付款箱职能,都对存款机构有一定的监管权.
但如果央行坚持存保基金按照国外趋势行使监管职能,就必定要与银监会目前所拥有的监管职能出现交叉.此外,涉及金融国资部分,财政部也有管辖权.
《财经国家周刊》记者同时从知情人士处获悉,银监会负责制定的“商业银行破产条例”也已形成初稿,目前央行等部委已经提出了各自的修改意见.而央行对于该条例的立场是,要注重其与存保条例的衔接,避免二者职能范畴出现交叉.
但就破产条例初稿的内容来看,二者确实存在监管职能交叉重合的内容,而矛盾冲突的地方依然纠结在是否参与前期救助上.银监会在破产条例方案中也同样强调要拥有前期救助职能.
据悉,央行承接的存款保险条例和银监会承接的银行破产条例都是国务院的同步课题.但后者成文相对滞后一些,正式出台时间也将晚于前者.
急需拍板人
《财经国家周刊》记者采访的多位银行人士认为,如果从宏观的系统性风险控制和金融稳定的角度来看存款保险制度,监管权归属央行更合适；但如果涉及到具体处理银行破产问题时,则银监会的监管职权更贴近.
但总体来看,银行人士偏向于存保基金归于央行管辖.“因为结算职能、账户、流动性管理都在央行.”某股份制银行人士说.
“它是一个工具,这个工具将来可以跟央行其他的宏观调控、审慎调控的工具结合起来.否则存保制度作为一个宏观调控工具的功能有可能会被抑制,或者说有可能被弱化.”交通银行首席经济学家连平表示.
对于监管权重叠交叉的争议问题,有人建议,存款保险条例可以先简单化推出,形成制度框架,然后经过一些具体的银行救助,或出现银行破产的案例之后,再行调整,逐渐形成和完善细则.毕竟,利率市场化进程已使存保制度的推出迫在眉睫.
也有不愿具名的监管机构人员对《财经国家周刊》记者表示,不太赞成央行金融稳定局代管的存保基金有前期救助职能.“可以先成立一个基金,央行负责收着钱,负责最后支付,即存保基金替代了再贷款,这本身就已经是一个进步了.”该人士说.
此外,也有专家认为“多龙治水”未尝不可.
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对外经贸大学金融学院兼职教授赵庆明提到,很多国家存款保险制度都是成立一个公司制的独立机构,尤其在大国,相关部门都有监管权,监管权存在重叠,但彼此互不影响,既有合作,又有不同.
“不光是人民银行、银监会有监管权,审计署、税务部门也有一定的监管.”赵庆明说,“2003年成立银监会时,也不是把对银行所有的监管权都给银监会,央行金融市场司、金融稳定局后来陆续收回一些监管权.”
早在1993年,《国务院关于金融体制改革的决定》中就首次提出要建立存款保险基金.知情人士告诉记者,2006年,时任央行副行长苏宁一度被拟任存款保险公司董事长,当所有人都感觉存保公司呼之欲出,但又莫名其妙地戛然而止.
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2007年,由国务院法制办牵头,央行、财政部、银监会、发改委联合起草的存款保险条例就已基本完成,但一直处在征求意见阶段；2008年国务院工作报告提出要建立存款保险制度,后因金融危机搁置.2012年7月,央行在《2012年金融稳定报告》中表示,我国推出存款保险制度的时机已基本成熟.
日前,央行行长周小川提出一两年内实现利率市场化.而利率市场化的前提是建立存保制度,且存保制度并非一建立就马上能实现利率市场化,中间仍需一个平滑期. 比如,中国大陆银行业目前总存款额在105万亿元左右,如果按照台湾地区和香港地区存保费率多为万分之五计算,则一年的存保基金收入只有500多亿元.这就需要较长时间的攒钱过程.
因此,推出存保制度迫在眉睫.
“相关部门有必要摒弃部门小利益,从国家宏观大局出发,尽快推出存保制度.”赵庆明说.
多位受访人士提到,眼下再多争执讨论均无意义,急需高层领导拍板决定.
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随着存保制度的讨论旷日持久,一些新的问题和建议也陆续出现.
比如,对于“钱从哪里来”的问题,虽然央行已上报差别化费率方案,但银行业内及银行与监管机构之间始终未达成一致意见.
有人提出,在存保制度建立初期,宜简单化采取统一费率机制.差异化费率必定需先建立一套风险评估机制,评估每个银行的风险高低,过程复杂繁琐.
也有某国有大行人士建议,可以有个最简单的办法,即直接从20%的存款准备金中划出一个额度,央行过个账,将其直接变成银行的成本,拿来作为存款保险基金.
持此意见的不是个例,一位央行人士也提出,这样做可以部分地解决间接金融向直接金融的转化难题.
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“如果央行简单地降低存款准备金率,一定会进一步扩大间接金融,简单的量化宽松,很可能又会进一步促使银行扩大信贷规模,难以实现调结构的目的.”该人士说,“不如把高额的存准金拿出一部分,变为存保基金,激活资本市场,推动资本重组,更有利于中小企业.”
另外,广东金融学院院长陆磊也在媒体上建议过,可以把国有银行部分上缴利润划拨为存款保险基金,以豁免中小银行或未来的“民营银行”保费.
另一个新的问题是市场风险问题,将以国家信用为基础的隐性存款保险制度,转换成以合同安排为基础的显性存款保险制度,虽然是市场化的进步,但也无法保证是万全手段.
在调研中,一位知情人士告诉《财经国家周刊》记者,央行金融稳定局曾就50万元的赔付限额带来的影响做了压力测试,测试结果是没有问题,“但他们的假想条件是小银行存款不会搬家.”
该人士认为,小银行存款会不会搬家的问题,要分而论之.
城商行和农商行存款搬家风险最大,在这类规模的银行中,常是借助人脉关系拉大户存款,50万以上的储户占了总存款的80%,即存款中80%的储户都是高额存款,这些人如果存款搬家,风险可想而知.
但更小的银行反倒没有问题,如村镇银行等,因其没有那么大额的存款,也就不存在上述风险.
当国家信用让位于银行信用,储户为规避风险,可能会将存款向大型银行转移.这就会导致两个风险：一是小银行挤兑事件；另一是中小银行提高利率拉存款,从而使其产生更多的高投机行为.
因而,即使是存保制度推出后,也需要一些相关配套措施规避上述负面影响.
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