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摘 要：存款保险制度在全球建立已逾70年,在保障国家金融安全、维护金融稳定方面的作用日益被认同,已成为保证银行业稳健运营和经济健康发展的重要手段.本文对国外存款保险立法背景、内容、特征和发展方向等进行比较和总结,以期为我国存款保险制度立法提供借鉴与参考.
关 键 词 ：存款保险；国外立法；概况
中图分类号：F830.48
文献标识码：Ａ
文章编号：1003-9031(2008)01-0060-04
一、国外存款保险立法概况
(一)概况
存款保险是指存款类金融机构,按照所吸收公众存款的一定比例,向特定的保险机构缴纳一定的保险金,当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时,由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式,保证其清偿能力并对有问题机构进行处置,以保护中小存款人利益、维护金融体系安全与稳定的一种特殊保险制度.作为国家金融安全网的重要组成部分,其核心是通过建立市场化的风险补偿机制,合理分摊政府、股东和存款人因存款类金融机构倒闭而产生的财务损失.截至2006年6月,已有95个国家和地区建立了存款保险制度,其中欧洲42个,美洲20个,亚洲25个,非洲8个.[1]
立法是存款保险制度建立和有效运作的前提、基础和保障.实践表明,世界各国的存款保险制度都通过立法的形式建立,通过专门的法律制度来明确存款保险的法律关系、存款保险机构的组织模式和职责权力、制度运行目标和规则,并巩固此后的变革成果.
(二)立法背景
1．银行危机背景下.许多国家和地区的存款保险制度是建立在银行危机的背景下,尤其在二十世纪七八十年代爆发了第二次银行危机以后.美国是危机背景下建立存款保险制度的典型代表.1929-1933年间,美国爆发银行业危机,倒闭银行多达9108家,损失惨重.为此,国会1933年通过《银行法》,对《联邦储备法案》第12条B款进行修改,并在此基础上组建了联邦存款保险公司（FDIC）,随后陆续出台《联邦存款保险法》、《联邦存款保险公司改进法》、《联邦存款保险改革法》,进一步在法律上确立美国存款保险制度,赋予FDIC提供存款保险和银行监管职权,同时规范FDIC的运作.
2．正常背景下.1967年,加拿大国会通过了《加拿大存款保险法》,标志着加拿大存款保险制度的建立.政府根据该法在当年成立了加拿大存款保险公司（CDIC）,专门负责魁北克省之外的全国范围内的存款保险业务.虽然借鉴了美国的许多经验,但与美国存款保险建立于银行危机的背景不同,加拿大存款保险制度是在经济强劲发展、没有发生存款挤兑事件和银行危机的背景下建立并实施的.
3．立法的最佳时机.国际经验表明,大部分国家和地区的存款保险制度是在金融危机后或银行改组基本完成、经济平稳时立法建立的,与此同时国内加强了配套制度建设.国际货币基金组织（IMF）认为,在银行系统或大多数银行已经完成重组,主要看其偿债能力和盈利能力是否达到稳定后,才能建立存款保险制度.
(三)法律形式和法律地位
由于存款保险是国家金融安全网的重要组成部分,涉及到整个金融体系的安全与稳定,据以建立该项制度的法律层次一般较高,各国一般出台存款保险法.如美国有《联邦存款保险法》,还涉及《银行法》、《联邦储蓄法案》、《联邦存款保险公司改进法》、《联邦存款保险改革法》、《联邦存款保险基金法案》；加拿大有《存款保险法》；日本有《存款保险法》；台湾有《存款保险公司条例》；香港有《存款保险公司计划条款》；英国的存款保险涉及《银行法》、《金融服务与市场法(2000年)》、《FSA工作手册:赔偿》、《谅解备忘录》等.
欧盟议会和委员会1994年5月30日通过了《欧盟存款保险制度指引》,要求成员国必须建立存款保险制度,并为成员国建立存款保险制度设定了最低标准.
(四)立法目标
大多数建立了存款保险制度的国家通过立法明确存款保险的目标,最主要的目标可总结为两类：一是保护中小存款人利益,二是提高整个银行业的稳定性.
各国存款保险目标选择在一定程度上决定了存款保险制度模式选择：如果目标仅定位于保护中小存款人利益,则仅需要保证存款人在银行危机发生后得到及时的赔付,因而采取“付款箱”制度即可基本实现；但如果目标定位于提高整个银行业的稳定性,则不仅需要考虑对中小存款人的保护,还需要考虑对投保机构的风险防范和风险处置措施,需要设计成一个风险管理制度.
二、国外存款保险立法的机构及职能
(一)存款保险机构的组织模式、类型
从世界上已建立存款保险制度的国家和地区来看,存款保险机构的组织模式可以分为三种,包括政府机构、民间机构和混合形式.政府机构由政府建立和管理,资金由政府提供或进行后备支持,具有较大的权威性和广泛的职权,如风险预警和危机处理等.民间机构由商业银行或银行业协会自己建立和管理,资金主要来自于商业银行,没有政府的援助,机构职能较少,既不承担政府部门维护银行体系稳定的目标,又不能应付大范围的银行破产.混合形式由政府和商业银行或银行业协会共同建立和管理,政府对其有一定的资金支持,存款保险机构的运作在一定程度上依附于政府,在职权和获取信息上优于民间组织.
存款保险机构的类型包括公司型和非公司型（如管理委员会）.有相当数量的存款保险机构以公司的形式出现,具有自己的资本和法人治理结构,设立董事会或理事会,但又不同于追求股东利益最大化的一般公司,而更接近于实现公共目标的社团法人.如美国、加拿大、韩国等国的机构采用了公法意义上的公司形式,存款保险公司通过行政性授权取得了较大的职权,并且能够利用公司的特性在政府资金支持的基础上得到更多的有效的市场化资金支持.非公司形式则包括不设具体办事机构的管理委员会和有办事机构的其他类型政府行政机构形式.
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(二)存款保险机构的职责模式
从世界各国已经建立的存款保险制度来看,根据存款保险机构的职责与权限,可区分为两种基本类型：付款箱模式和风险管理模式,其中风险管理模式又可以进一步分为成本最小化模式和风险最小化模式.[2]
1.付款箱模式.付款箱模式的机构特征为：一是仅在银行关闭或破产后才发挥作用,在银行倒闭之前,除了收取保费和管理保险基金之外,基本没有其他权力；二是运行成本较低,在管理中面临的委托代理问题也比较小；三是在银行危机管理中基本处于被动的赔付状态,很难控制在实际赔付过程中一些可能避免的成本.
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中国香港的存款保险机构属于典型的付款箱模式,根据香港《存款保险计划条例》,香港存款保障委员会仅具有基本的存款保险与赔付职责(注：香港存款保障委员会的职责与功能包括：设立及维持存保计划,负责存保基金的管理和行政；评估及收取供款及逾期缴付费；决定存款人及其他人根据第5部第2分部获得补偿的权利,按照本条例向存款人支付补偿；按照本条例向计划成员支付供款的回扣或退回；从有关的计划成员或从计划成员的资产中讨回存保基金向存款人支付的任何补偿款额,连同该款额按照第38条累算的任何利息；条例赋予的其他职能.).芬兰、希腊、爱尔兰、卢森堡、荷兰、葡萄牙、瑞典和英国等欧盟国家的存款保险机构也是付款箱模式,仅拥有在银行倒闭时对合法的存款赔付请求进行偿付.[3]
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2.风险管理模式.成本最小化模式的目标是：在提供存款赔付的同时减少存款保险基金或存款保险机构面临的风险与损失.存款保险机构的特征为：一是由于加强了对存款赔付请求的审核,对信息的要求更为严格；二是有权对银行已经形成的损失与风险进行管理和处置,如可介入倒闭银行处置方法选择以最大化债权回收,避免银行倒闭带来直接损失等；三是风险管理功能与权力一般仅限于银行关闭或破产发生之后.韩国存款保险机构是典型的成本最小模式.
风险最小化模式的目标不仅包括对存款保险基金或存款保险机构已经形成的风险与损失进行管理,而且包括对健康的投保机构或其风险形成过程进行监督管理,预先防范风险和及时化解风险.机构特征为：一是同时拥有对存款机构关闭或破产之前与之后的风险管理功能与权力；二是职能较多,需要有效的机构设置与人力资源保证；三是职能较大,往往存在更多的委托代理问题；四是由于存款保险机构的职能与金融安全网其他成员存在一定的重叠,存在更多的机构协作问题.美国存款保险机构是最典型的风险管理模式.
(三)存款保险机构的职责
1.
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2.对投保存款机构风险防范职责.一是存款保险的准入与退出管理.绝大多数采取风险管理制度的国家直接通过存款保险法律授权存款保险机构管理存款保险资格准入.在资格退出管理上,是否完全授权给存款保险机构,各国差异较大.如美国、加拿大、马来西亚的存款保险机构都具有取消或者终止投保机构成员资格的权力.二是审慎监管权.相当多国家的存款保险机构拥有审慎监管权,包括对银行进行直接干预权、对银行的董事或官员采取法定行动权和采取早期纠正措施权（PCA）等.三是取得必要信息权和进行现场检查权.以FDIC为例,取得必要信息权包括：要求提交财务报告、年度报告及相关监管信息；要求聘请独立的审计师,按通用会计准则和FDIC所规定的会计标准对投保机构的财务报告进行严格审计.直接对投保机构进行现场检查权包括：对有问题投保机构进行专项检查；对投保机构缴纳保费情况进行检查；对投保机构上报数据和报表真实性进行检查；对投保机构处置方案的合理性进行检查.
3.对投保存款机构的风险处置职责.一是公开银行财务援助（OBA）.OBA包括两种方式：直接向问题投保机构提供财务援助和向控制、购并该投保机构或取得该机构资产的其他人提供财务援助.二是存款赔付.即在投保机构破产或关闭后,对合法的债权人的被保险存款进行赔付,这是最简单的处置方式,多数是在收购或合并对潜在的收购方与合并者没有吸引力时才会考虑.存款赔付包括两种方式：一种是直接存款赔付,由存款保险机构直接向倒闭机构的被保险存款进行赔付；另一种将被保险存款转让到一个正常运作的金融机构,由存款保险机构向这家健康机构支付一笔相当规模的现金或资产,并委托该机构向倒闭的投保机构存款客户支付被保险存款.三是购买与承接（PA）.一般指一家健康的银行或投资团体接受倒闭银行的部分或全部债权,并同时购买部分或全部资产.购买的资产一般包括好的贷款和其他高质量的投资,而未得到出售的低质量资产可以交给接管人或清算人处置.四是过桥银行.一般建立一家由政府管理的特殊性过渡银行,并由一家相关的安全网成员持有或控制这家过桥银行并经营一段时间.这种处置方式主要用于管理大而复杂的银行倒闭,防止银行倒闭对市场产生的过大影响,并给存款保险机构或监管主体足够时间来找到彻底的解决方法,也提供给潜在收购者更多时间与更大可能来评价银行资产的质量.
三、国外存款保险的制度性安排
(一)保险基金的来源和管理
存款保险基金是通过相应渠道筹集和建立起来的具有一定规模的赔付和救助资金.基金来源主要包括初始资金、投保存款机构缴纳的保费、资金的运作收益、对问题机构处置获得的财产等.目前,国际上对存款保险基金的归集有两种方式,一种是在事前征收保费,成立永久性的存款保险基金,应对存款类金融机构的支付危机.另一种是在存款类金融机构破产后,根据赔付需要向投保存款机构分摊损失,征收保费,即现收现付制.在已建立存款保险制度的95个国家中,有81个采用事前征收保费的形式,14个采用现收现付制,其中11个在欧洲.[4]
为确保存款保险基金运行安全和保值增值,国际上实行存款保险制度的国家大都以专业方式管理基金,将存款保险资金投资于较为安全的政府债券和中央银行债券,而不是投资于高风险的股票和企业债券.
(二)投保方式
保险方式分为强制型保险和自愿型保险.前者指所有存款性金融机构都被强制要求成为存款保险机构的成员；后者则允许金融机构自行决定是否参加存款保险,同时存款人也可自由选择投保的数量.在建立存款保险制度的国家与地区中,有90%强制要求成员加入.[5]
绝大多数国家采取强制保险方式的主要原因是,自愿型存款保险容易导致逆向选择和道德风险问题,且易导致存款在银行体系内周期性的大规模转移.目前仍采取自愿投保方式的国家,其存款保险制度主要是私营的,如欧盟的一些国家.
(三)受保存款范围
受保存款覆盖范围一般较宽.为进一步加强市场纪律约束,防止道德风险,许多国家对金融同业存款及高级管理人员在本机构的存款不予保险.到2003年,在88个采取存款保险的国家中,共有14个国家提供同业存款保险,且在中低收入与低收入国家中较多,达到29%,且主要分布在亚太地区,有泰国、菲律宾等.提供此项保险的高收入国家仅两个：美国与加拿大.[6]
(四)保险限额
大多数国家采取限额保险.一般认为,若所有存款人利益都受到保护,银行的市场约束就会被削弱,引发道德风险,因此只对小额存款人进行保护,因为小额存款人往往缺乏足够的能力评估银行的经营状况,同时还会促使大额存款人从自身利益考虑要对银行经营状况进行监督.大部分国家都以“每个受保机构每个存款人”为标准计算受保存款的总额.同一存款人在投保存款机构开立有多个存款账户的,账户将被合并计算.
在投保存款机构撤销或破产时,存款人在该机构的存款,在一个既定的限额内可以得到赔付.超过保险限额的存款,仍有权从该机构的清算资产中得到追偿.一些国家只赔付限额以内的存款,如美国（10万美元）；一些国家将保险限额分段按比例递减赔偿,如英国规定在2000英镑以内的存款100％受保,2000－35000英镑以内的存款保险90％.
(五)保险费率
从各国实践来看,有的国家在存款保险制度中采用单一费率体制,即所有投保存款机构按相同费率缴纳保费；有的国家采用基于风险的差别费率.两种费率制度相比较,实施单一费率制简单易行,但道德风险大,易产生高风险机构的逆向选择.风险差别费率使金融机构缴纳的保费与风险挂钩,让高风险金融机构多缴纳保费来约束其风险经营行为.目前采用风险差别费率已成为国际存款保险制度的主流和发展趋势.
(六)赔付时间和清偿顺序
1.赔付时间.存款保险与普通的商业保险不同,保险事故不能由当事人自行约定,世界各国都以立法的形式对保险赔付的条件、时间、方式等作出规定.总体而言,存款保险机构赔付的条件是投保银行大范围地不能向存款人返还存款,且已停业,其中停业的原因包括：银行的股东决定解散银行,银行的注册机关决定关闭银行,法院宣布银行破产等.
一般来讲,为了维护社会公众对金融机构的信心,以避免在当地的其他银行出现挤兑现象,赔付期限设置不&
相关参考资料：
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