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摘 要 ：本文在分析我国高速公路建设项目代建制管理模式的基础上,考察了代建制模式对我国高速公路建设项目财务管理的影响,分析了代建制模式下我国高速公路建设项目财务管理的问题,认为代建制是我国高速公路建设项目管理模式的基本方向,并提出了完善代建制模式下高速公路建设项目财务管理的对策建议.
关 键 词 ：代建制 高速公路 建设项目 资金管理
一、我国高速公路建设项目管理模式发展的基本方向
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(一)代建制管理模式提出的背景 代建制是我国政府投资性建设项目管理体制改革的一项重要措施.2004年国务院发布的《关于投资体制改革的决定》,明确提出加强政府投资项目管理,改进建设实施方式,对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位.因此,代建制实际上是由具有专业技术资质和管理能力的法人单位(代建人)接受业主委托承担建设项目全过程管理工作的一种项目管理模式.长期以来我国政府投资性建设项目主要由政府部门决策、投资、建设、管理和使用,这种由政府投资、建设、管理和使用的“一手包办”管理模式,极易导致效率低下和资源浪费严重,建设工程质量和建设工期得不到保障等弊端.代建制细分了政府在投资建设项目中的管理和建设职能,将投资建设项目的建设和管理职能从政府部门中剥离出来,让具有专业资质和管理能力的单位或法人代替行使建设和管理职能,目的是为了提高投资效率,节约使用资源,杜绝工程建设中的腐败行为,保证建设工程的工期和质量.
(二)代建制管理模式在政府投资性建设项目中的运用 代建制管理模式在政府投资性建设项目中的实施以来,我国各级政府在高速公路建设项目中大力推行代建制.高速公路建设项目大多由政府主导投资,投资的规模巨大,其专业管理技能要求比较高,“超投资”、“超规模”、“超标准”等现象比较普通,是推行代建制模式比较理想的领域.学术界和政府管理部门对高速公路建设项目中的代建制模式进行了总结和分析,目前最盛行的有上海模式、深圳模式和北京模式.在上海模式中,政府组建专业高速公路投资公司,专门负责高速公路的建设和管理,建设项目完工后再移交政府有关部门或指定的机构营运管理.这种模式的特点是不需要经过投标程序确定代理人,而且代理人能够较好地体现委托人的意图,运作成本比较低.深圳模式主要参照香港地区相关管理模式,由政府有关职能部门完成投资项目立项和可行性分析等前期工程,并由政府集中进行投资决策,同时政府授权相关业务部门通过招标方式选择代建单位,与代建单位签订代建合同,确定建设单位和代建人双方在建设项目中的权利、责任和义务.这种模式较好地体现了代建制管理模式的基本精神,委托人与代建人之间契约关系清楚、简单,同时,代建人也能够较好地体现建设单位的意图.在北京模式中政府不需要成立专门机构,主要通过专门人才接项目管理的原则和运作方式管理建设项目.这种模式的优点是项目管理团队能够很好地体现出委托人的意图,缺点是代建人地位不明确,建设单位与项目管理团队之间的契约关系不清晰,在具体操作上需要克服一系列的障碍,同时建设项目运作成本高.笔者认为,深圳模式能够较好地体现代建制模式的基本精神,比较全面地反映代建制的基本内容,在实践中的效果也比较明显,形成了一套比较完整的管理经验.
(三)代建制管理模式现实意义 经过近年来的实践,代建制管理模式被证明是一种有效的高速公路建设项目管理模式.实施代建制以后,我国高速公路建设项目决策更加科学深入,项目管理水平和工作效率大幅提高,政府基本建设资源得到更好的利用,项目控制和项目过程管理得到真正落实,政府大型建设项目的竞争机制得到了更加充分地发挥,政府对项目的监管更加规范有力,更有利于遏制高速公路建设项目中的腐败现象.当然也应该清醒的是,目前我国高速公路建设项目中的代建制管理模式还有待进一步规范和完善,在实施代建制过程中出现了一些与社会发展不相适应的问题,相关规定和制度还不健全,如代建单位的选择确定方式多种多样,且程序没有统一的规范；代建单位在政府基本建设项目管理中的地位、职责、权利和义务不明确,政府各项管理法规对代建单位在建设项目管理程序中位置没有明确的规定；代建合同不规范,标准不统一；没有设定统一的代建费取费标准,代建费开支范围和项目不明确；建设资金支付方式多样,支付程序不规范等.这些问题都是代建制在实践中的具体管理问题,可以通过完善相关法律法规得到解决.总体看,代建制进一步增强了项目建设各责任方的责任意识,通过职责分工,项目建设各责任方之间的互相监督关系更加明确,特别是建设单位的职责更加清晰,在明确项目建设要求以后,其主要职责就是对代建单位进行监督,有利于自觉地规范投资管理行为.同时代建制有利于政府各部门加强对投资项目的监管,政府各部门形成以合理管理为中心协调监督体系.项目审批部门根据政府政策审批项目的建设内容、投资规模和标准,并下达项目建设计划和资金使用计划,财政部门将建设资金集中管理：项目审批部门、财政、审计、监察等部门运用经济手段、法律手段和行政手段,对项目进行强力有效的外部监督.
二、代建制管理模式对高速公路建设项目财务管理的影响分析
(一)代建制管理模式的组成关系 高速公路建设项目的代建制模式主要涉及三方责任人的权利、责任和义务,即建设单位、代理人和施工单位.在政府主导投资高速公路建设项目中,政府主管部门或由政府设立或指定的建设单位法人是委托人,也是投资主体方,负责进行投资项目论证和投资决策,并将高速公路建设项目委托给代理人.政府主管部门或由政府设立或指定的建设单位法人作为投资主体,有出资的义务,享有监督代理人的权利,要求代理人按照自己的投资意愿进行建设,同时享有高速公路建设项目带’来的收益.代理人接受委托人的委托,负责公路建设项目的建设和管理,有义务向委托人提供良好的专业技术服务和专业管理服务,能够按照委托人的投资意愿组织项目建设,对项目建设质量、工期和社会经济效益负有法律责任,同时享有收取代理费用的权利.施工单位接受代建人(代理建设单位)的委托负责建设项目施工,对高速公路建设项目质量、工期和建设施工成本(费用)承担责任,享有通过施工过活动获取一定收益的权利.代建制模式中这三方权利、责任和义务关系是高速公路代建制模式中最核心的契约关系,其它的权利、责任和义务关系都是由这三方契约关系派生而成的,因此,理解高速公路代建制模式中的三方契约关系,对于理解代建制模式对公路建设项目财务管理的影响是十分重要的.
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(二)代建制管理模式对财务管理的影响 代建制管理模式对高速公路建设项目财务管理的影响表现在以下方面：一是项目融资管理主体发生变化.我国高速公路建设项目主要由政府主导投资,高速公路建设项目资金纳入国家和地方基本建设投资计划,实现代建制以后,代建人的专业资质和专业管理能力直接影响建设项目从银行获得借款的能力,同时代建人也要承担建设项目的融资 管理责任.当然,代建人的融资管理必须反映委托人的融资管理意图和安排.所以,在代建制模式下,高速公路建设项目融资管理的主体是双重的,即由委托人和代建人共同管理.二是项目资金管理发生变化.高速公路建设项目资金管理是高速公路建设项目管理的核心内容,在不实行代建制的情况下,高速公路建设项目资金主要由政府交通主管部门和建设项目法人负责监督和管理.实行代建制以后,建设项目的资金管理工作主要由代建人承担,主要包括代建人根据工程建设合同定期向委托人提供资金需求报告,对建设项目资金进行预测和计划；定期核算控制实际人工工时成本和其他直接成本等可偿付成本,按照各种费用的项目和明细结构进行归集和整理,定期向建设单位提交可偿付成本报告,接受建设单位安排的工程审计,包括事前审计、事中审计和事后审计等.三是加强高速公路建设项目的过程管理和费用控制.建设项目过程管理主要根据项目进度计划对建设项目在各个阶段的每项活动定期进行比较分析,掌握和度量项目实际进度与计划进度的差距,并通过实际分析和现场调查找出出现偏差的原因,及时采取措施,维持建设项目的正常运行.工程预算是建设项目过程管理的主要依据之一；过程管理中费用控制和管理是关键.在代建制模式中,代建人接受建设单位的委托制定科学、合理的项目资源计划,估算项目费用,编制项目费用计划,控制好建设项目费用,以保证在项目建设各个阶段都能够把项目控制在许可的限额之内,随时纠正发生的偏差,确保实现费用管理目标.四是加强高速公路建设项目的可持续性问题.高速公路建设项目直接涉及到经济、环境和社会协调发展,土地、自然资源是不可再生资源,也是高速公路建设项目直接大量耗用的资源.因此,代建制模式更加强调建设项目的可持续性评估,高速公路建设既要满足现在的社会经济发展需要,又要能够适应未来持续发展的需要.代建人在进行项目管理时,应该优先考虑高速公路建设项目可持续发展的要求,完成建设单位要求的有关建设项目可持续性的各项工作,如项目的经济效率评价、项目的资源利用情况评价、项目的环境影响评价、项目的科技进步性评价、项目的可改造性评价、项目的可维护性评价等.五是代建人的激励约束机制问题.在委托人与代建人的委托代理关系中,代建人的激励约束是这种委托代理关系的核心内容.代建人的激励基础是代理费用,还应该根据代建人管理建设项目的质量对代建人给予激励,以调动代建人科学管理建设项目的积极性,始终维护委托人的利益.同时,对于不能科学组织建设项目管理,违背委托人建设意图,损害委托人社会经济利益的行为,应该事先设计一定的机制予以约束.
三、代建制管理模式下高速公路建设项目的资金管理
(一)代建制管理模式下资金管理的相关规定 我国高速公路建设项目主要是政府主导的投资性建设项目,建设项目资金主要来自国家和地方政府用于交通建设项目的财政性资金和其它资金.财政性资金包括财政预算内基本建设资金,交通专项资金,纳入财政预算管理的政府性基金和行政事业性收费,其他经国家和省级人民政府批准征收并用于公路交通建设项目的预算外资金和其他非税收入资金等,其他资金包括交通建设项目法人自筹等,用于交通基本建设的资本金、非偿还性资金和债务资金.为了进一步加强交通建设项目的资金管理,明确各级政府交通管理部门和交通建设项目法人在资金管理方面的职责,规范交通建设资金管理活动,交通部颁布《交通基本建设资金监督管理办法》,明确了各级政府交通建设主管部门和建设单位对交通基本建设资金监督管理的基本职责,确定了交通基本建设资金监督管理的基本原则和重点内容,对交通基本建设资金的管理和监督程序作出明确的规定,该《办法》是我国高速公路建设项目资金管理的基本依据.2004年,财政部颁布z
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(二)代建制管理模式下的资金管理 本文认为,代建制模式下高速公路建设项目的资金管理必须重点解决以下问题：一是明确代建制模式下高速公路建设项目资金管理的基本原则.根据国家相关规定,代建制模式下高速公路建设项目资金管理应该坚持以下原则,即统一领导、分级管理原则,明确政府主管部门、建设单位和代建人在资金管理的职责；专款专用、专户存储原则,资金来源符合国家有关规定,配套资金落实并及时到位,不准挤占挪用建设资金；预算管理原则,高速公路建设项目要按规定编报年度建设项目支出预算、年度财务决算,并按规定程序报批,同时按规定对设计单位编制的建设项目工程概预算实行监督管理,编制年度投资计划与调整,并按规定程序报批；按照工程进度拨付工程款的原则.二是明确代建制模式下高速公路建设项目资金管理的基本内容.根据高速公路建设项目的特点和代建制模式的管理要求,代建制模式下高速公路建设项目资金管理的内容应该包括项目融资管理,编制项目投资计划和项目预算,建设项目资金拨付管理和项目预算管理,费用控制与管理,工程变更管理,年度决算和项目竣工决算管理,资金使用报告和会计报告,以及工程审计等方面的内容.各项管理内容都要明确建设单位和代建人的职责和分工,做到分工明确,职责清楚,重点突出,相互协调.三是按照高速公路建设项目建设期间分期实施建设资金的监督和管理.高速公路建设项目一般分为前期阶段、建设阶段和竣工决算阶段三个基本阶段,各阶段的工作任务和重点各不相同,资金管理的内容和重点也不相同.前期阶段的资金管理主要集中在前期工作费使用和前期工作成果的评价.建设阶段的资金管理主要集中在安排资金,及时拨付和使用建设项目资金,加强建设工程的费用管理,按规定审批年度建设项目的财务决算.竣工决算阶段的资金管理主要集中在做好竣工验收前各项准备工作,及时编报竣工决算,组织竣工决算审计,加强资产移交和结余资金的管理工作,做好建设项目竣工验收和竣工财务决算编制的管理监督工作.四是加强高速公路建设项目的费用管理和控制.代建制模式下高速公路建设项目的费用管理和控制一般分为两级控制,一级是施工单位的现场控制,一级是代建人的总控制.不论是哪一级费用控制,建设项目的费用控制首先要从确定工作范围开始,要编制科学、可行的费用预算和费用控制标准,要加强费用的检查和跟踪工作,并对检查和跟踪结果进行比较分析,预 测其发展趋势,及时编制费用支出进展报告和费用趋势预测报告,并根据费用支出进展报告和费用趋势预测报告采取具体纠偏决策,使建设项目费用水平维护在合理、正常范围之内.五是加强高速公路建设项目的变更管理和控制.高速公路建设项目主要根据社会、经济和环境协调发展的需要设定的,涉及到社会、经济和环境协调发展的各种因素,同时项目所需要的各种资源价格、种类也可能会因经济环境和技术变化而改变,高速公路建设项目在建设阶段都可能发生各种变更.项目变更对项目建设进度和项目建成后的使用效果都会产生影响,更重要的是对项目建设资金管理产生重要影响,因此,必须加强高速公路建设项目的变更管理和控制.项目变更管理的首要工作是对项目变更进行科学论证,项目变更的因素很多,对于确实需要变更的：必须严格按照程序报批,取得建设单位或代建人的变更通知.在高速公路建设项目的变更管理和控制中还必须重视项目各项费用预测,科学合理的项目费用预测是论证项目变更的基础,这需要对我国经济发展形势和主要原材料价格作出准确的判断和估计.六是代建费用的确定和管理.财政部颁布《&
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