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摘 要：《行政诉讼法》修改应特别注重贯彻“公民合法权益保护”优先的原则,应当旗帜鲜明地将“保障公民权益”作为我国行政诉讼制度的根本目的.为此,现行《行政诉讼法》中与这一日的不相符的规定和制度都应作进一步的修改和完善,例如要大幅扩大受案范围、进一步放宽原告资格、适度增加诉讼种类、采取更为灵活的判决方式、适当提高诉讼管辖的级别、简化诉讼程序、采取更为严厉的裁判执行措施等.
关 键 词：《行政诉讼法》修改；公民权益；法律修订；司法解释
作者简介：湛中乐(1964―),男,湖南汨罗人,北京大学法学院教授、博士生导师,教育部人文社科重点研究基地――北京大学宪法与行政法研究中心研究员,主要从事行政法学、行政诉讼法学研究.
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2012)01-0072-06 收稿日期：2011-11-10
一、行政诉讼法修改的原则与方向
《行政诉讼法》自1989年颁布和1990年实施以来,在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法律体系、保障行政相对人合法权益方面取得了一定成就.随着我国法制建设进程加快,社会经济的不断发展和各项改革的深入,现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出不少的问题.如何修改《行政诉讼法》,使新的《行政诉讼法》能够真正起到有效保障公民权利的作用一直成为学者关注的主题.
行政诉讼法典的修订是一个重大的现实课题和系统工程,要完成这个系统工程,首先就必须坚持公民合法权益保护优先的原则.现行《行政诉讼法》第1条开宗明义,宣示了《行政诉讼法》的三个目的,即保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权.在该规定下,行政机关往往以“维护行政机关依法行使行政职权”为由对行政审判机关施加影响,从而弱化了《行政诉讼法》保障公民、法人、其他组织合法权益的目的.笔者认为,在我国,行政诉讼的根本目的在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”,而“保证人民法院正确、及时审理行政案件”、“维护和监督行政机关依法行使行政职权”在目的中居于次要地位,是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一根本目的实现的手段和途径.本次《行政诉讼法》修改,应特别注重贯彻“公民合法权益保护”优先的原则,应当旗帜鲜明地将“保障公民权益”作为我国行政诉讼制度的根本目的.
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其次,我们也要注重对国外先进制度的借鉴和移植.借鉴和移植国外的先进制度不仅是全球化和对外开放的要求,也是我们整个法治状况不断进步的助动力.每个国家依照各自的传统制定自己制度与规范是适当的.但是传统并非老一套的同义语,很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉.二战结束之后,各国行政诉讼制度发展的趋势体现为“权利保护功能之强化、诉讼种类之增加、行政裁判权之扩大、行政裁判之司法化”等四个方面,.前三个方向至今仍可以作为我国《行政诉讼法》修改的努力方向；而且新近世界各国在这些方向上又取得了令人瞩目的进展,我们更应该检视这些进展在本土社会中的适用性,因事制宜地选择合适的资源,推进我们自身的法制改革.
由此,现行《行政诉讼法》需要进一步的修改和完善,例如要大幅扩大受案范围、进一步放宽原告资格、适度增加诉讼种类、采取更为灵活的判决方式、适当提高诉讼管辖的级别、简化诉讼程序、采取更为严厉的裁判执行措施等,进一步与世界潮流良好对接而又不失自身的合宜性,并且致力于促进相对人权益保护之目的.
二、《行政诉讼法》修改的几大主要内容
(一)大幅度扩大行政诉讼的受案范围
第一,现行《行政诉讼法》以列举的方式规定行政诉讼受案范围不利于最大限度地保护相对人权益,因为对“具体行政行为”的列举不可能穷尽,难免出现“挂一漏万”的问题.第二,现行的受案范围导致了权利保护的真空,在其他的法律、法规没有规定可以提起诉讼的情况下,宪法所保护的民主政治权利、受教育权等就难以通过行政诉讼得到有效的保护.第三,根据现在的受案标准,只有部分具体行政行为才能被纳入受案范围,而大量的抽象行政行为则不属于行政诉讼的受案范围,不利于保护公民、法人或其他组织的合法权益.
1989年《行政诉讼法》之所以采取列举式的规定,乃是因为行政法实践在当时刚刚开展,对于行政诉讼的受案范围极难统一认识,深恐实践者以不属于受案范围而加以推脱,因此重点列举了数种亟待受保护的合法权益.时至今日,行政法的实践已经日益展开,对于行政诉讼法的受案范围,学界乃至实务界都在逐渐形成较为宽广的认知,此即进一步扩展受案范围之契机.德国《行政法院法》中规定的“公法争议”(offentlich-rechtlichenStreitigkeiten)就能为我国行政诉讼范围的抽象化提供很好的借鉴,其采取“概括界定＋特别排除”的方式,使得一切只要不被明确排除的公法争议都可以进入到行政诉讼程序中来,大大保障了当事人获得救济的机会.
因此,笔者认为,在规定的方式上,首先,以概括式的规定说明行政诉讼的受案范围,然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围.凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的,都属于行政诉讼的受案范围.这种方式可以有效避免列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷,也使得受案范围更加明确.其次,对于将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围内,可以采取逐步推进的方式,对于大量规范性文件层次的抽象行政行为,因其制定过程中一般缺乏外部参与,对行政相对人又产生重大影响,且待发展至具体行政行为的一步时相对人权益可能已遭受重大损失,应当先考虑将它们纳入行政诉讼受案范围中,再逐步推进到地方政府规章和部门规章等,以更及时地保护相对人的合法权益.
(二)进一步放宽行政诉讼原告资格
《行政诉讼法》有关原告资格共有三个方面的立法规定：一是《行政诉讼法》第2条关于行政诉权的规定；二是《行政诉讼法》第24条关于原告范围的规定；三是《行政诉讼法》第37―41条关于起诉、受理条件的规定.从多年来的行政诉讼制度实践看,《行政诉讼法》关于原告资格的规定,存在一些突出的问题,主要表现为：行政诉讼原告的范围狭窄,不利于保护公民、法人和其他组织的权益；未规定行政公益诉讼,不能有效地维护国家利益和社会公共利益.因此,《行政诉讼法》的修改应进一步放宽原告资格的认定标准,并增设公益诉讼.
1.原告资格进一步放宽
行政诉讼的原告资格范围应当扩大,这不仅是大势所趋,也是经由长期司法实践后上升到立法层面的必然要求.综合分析各国对原告资格标准的规定和发展趋势,笔者认为将我国原告资格条
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