土地管理法相关论文范文素材,与法学视角下我国土地分类之完善相关毕业论文致谢

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摘 要：法律上,我国的土地分类主要按土地的用途和利益性质两个标准进行.按照用途,土地被分为农用地、建设用地和未利用土地.依土地利益的性质,土地被分为公益性用地和经营性用地.2002年的《土地分类》(试行)中的土地分类以服务于农业生产为主要特征,以生态功能为主的生态用地被作为“其他农用地”对待.2008年的《土地利用现状分类》国家标准设12个一级土地利用类型,也未将生态用地作为独立的地类.为此,法律应明确公益性用地的层次,将生态用地作为独立的地类,且为层次较高的公益性用地.

关 键 词：土地分类；生态用地；公共利益；公益性用地

中图分类号：D924.12　文献标识码：A　文章编号：1000－2529(2011)06－0069－04

2008年我国制定了《土地利用现状分类》国家标准,建立了统一的土地分类.为保证标准的科学性和合理性,《土地利用现状分类》国家标准取消了原有的农用地、建设用地和未利用土地三大类分类体系,主要按土地用途设立的12个一级土地利用类型不受三大类型框架的限制而自成体系.这意味着包括林地、草地、水利等生态用地不再是《土地管理法》中的“农用地”,应作为独立的土地利用类型.而现行有关土地法律制度仍是以农用地、建设用地和未利用土地三大类分类为基础,结合公益性用地与经营性用地的理论构架的.本文提出了如何衔接土地用途分类与土地利益分类以完善我国土地分类的问题.

一、土地法律用途角度之土地利用分类及评析

1.土地法律用途角度的土地利用分类

“农用地”和“非农用地”恐怕是我国土地分类或者土地利用分类最早的划分类型.1984年的《土地利用现状调查技术规程》是我国最早的土地／土地利用分类依据.根据该规程,土地利用现状分类的主要依据是“土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素”,而土地利用现状调查的目的则是“为制订国民经济计划和有关政策,进行农业区划、规划,因地制宜地指导农业生产等等项工作服务.”

1998年《土地管理法》按用途将土地分为农用地、建设用地和未利用土地.为配合《土地管理法》的颁布实施,进一步明确农用地,我国于2002年制定了《土地分类》(试行),1984年《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”和1989年《城镇地籍调查规程》中的“城镇土地分类及含义”同时停止使用.《土地分类》(试行)在原来两个土地分类基础上,修改、归并成城乡统一的全国土地分类体系.在2002年的《土地分类》(试行)中,一级类设3个,即《土地管理法》规定的农用地、建设用地、未利用地.三大类的界定严格按照《土地管理法》第四条第三款的规定,耕地、园地、林地、牧草地及新设的“其他农用地”等5个地类共同构成农用地.

2008年,我国制定了《土地利用现状分类》国家标准.制定该标准的主要目的是统一土地分类体系,从根本上消除政出多门、口径不一等弊端,为第二次全国土地调查服务.在2008年《土地利用现状分类》中,一级类主要按土地用途进行分类,二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分,所采用的指标具有唯一性.一级类土地利用现状包括耕地、园地、林地、草地等.现行的土地利用类型“打破了原有的三大类分类体系”,使得12个一级类不受三大类型框架的限制而自成体系,以保证标准的科学性和合理性.

2.对土地法律用途之土地利用分类的评析

每一个“土地”分类被视为表述了一种理论体系和相关假设,是理论运用的结果.我国之前和现行土地利用分类的背后隐藏着何种价值假设这种假设又如何影响到土地利用法律政策的设计

“农用地”和“非农用地”的划分一直都是我国土地利用分类的主要做法.上述《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”以及《土地分类》(试行)都是最好的例证.那些以生态功能为主的土地如生态林地、生态草地、湿地等,一律被纳入“其他农用地”的范畴.《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020)》第三章“保护和合理利用农用地”明确将“其他农用地”表述为除耕地之外的林地、草地等.这反映在制度上便是1998年《土地管理法》和2002年《农村土地承包法》都把农用地分为耕地与其他农用地,林地、草地、滩涂等被视为其他农用地.

法律和政策将林地、草地等视为“其他农用地”的做法,是以土地是农业生产之基础为出发点的,也是我国作为农业大国的国情对法律、政策产生影响的真实注脚.农业在我国国民经济中处于基础地位,耕地则是农业的基础.有关土地法律制度的设计都围绕耕地保护展开,甚至以保护耕地为唯一的目的.如1998年《土地管理法》的立法和修订意图“主要是加强土地管理,解决乱占耕地、滥用土地的问题等”；1997年修订《刑法》时只将非法占用耕地改作他用的行为规定为犯罪,非法占用耕地以外的农用地的行为不被视为犯罪,如此立法的原因是“实践中一些地方为了发展地方经济,非法占用耕地用于基本建设的情况非常严重,耕地减少速度过快,如果不加以特殊保护,国家粮食安全将无法保证”.

显然,将土地粗略地按照“农用地”和“非农用地”以及“农用地”内部按照耕地与其他农用地的标准进行划分,是非常简单化的分类.其最大的缺陷是忽视了土地利用现状分类即用途分类是以土地的形式分类为基础的.应在土地形式分类允许的情况下开展土地利用现状分类,这是由土地始终是自然生态系统决定的.如1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中将土地定义为“土地是影响土地利用潜力的自然环境总称,包括气候、地形、土壤、水温和植被等等”

因此,土地的形式分类是第一位、决定性的,土地利用现状分类应以土地形式分类为基础.保护和恢复土地生态条件的生态修复和保护政策必然会对土地利用现状分类产生相当的影响,土地利用现状分类应考虑此种影响.我国上述土地利用分类的做法没有充分注意这点,导致对土地分类的争论较多.其中较为一致的观点是将生态用地作为独立的土地类型.2008年《土地利用现状分类》考虑了生态环境保护和建设对土地利用现状分类的影响,如把2002年《土地分类》中原有的“灌溉水田”和“望天田”合并为“水田”,实际上是取消了“望天田”这一分类,这是因为“随着各地退耕还林还革,望天田的面积越来越少,已不适单独作为二级类型等”.不过.生态用地并没有作为独立的土地利用类型出现在.《土地利用现状分类》中.对此；有观点认为,在土地分类中不单独设立诸如“湿地”、“生态用地”等交叉较多或范围不够确切的类型是适宜的.该观点间接说明,我国现行土地利用现状分类没有以土地的形式分类为基础,没有考虑到生态保护和建设政策对土地利用现状分类的决定性影响.

二、法律利益角度之土

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