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摘 要：信访工作现阶段面临的难题是有效性不高,大信访是破解信访难题的有效途径.河南省义马市在改革信访工作中“跳出信访看信访”,通过理念创新、体制创新、机制创新构建了一套信访新模式.通过考察义马信访模式,在构建大信访中应重点关注行政与司法、救济渠道多元化、信访体制机制与工作人员作风三个方面.政府还应重视公共服务职能,在抓民生、机构改革两方面着力,为大信访的构建创造条件.
关 键 词：信访模式；大信访；政府职能；河南义马
中图分类号：D632.8文献标识码：A文章编号：1004-1494（2011）05-0073-05
信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动（见《信访条例》）.笔者结合河南省义马市创立的以理念转变为先导,体制和机制创新为依托的信访新模式,探讨对构建大信访格局,进而转变政府职能的启示和借鉴意义.
一、义马信访模式之“新”
义马市实现了从以人为本理性理念到实践理念的转变.首先,实现群众的权力所有者地位.主要体现在完善群众自主管理制度和听证制度方面,一方面是实现群众自治制度,让群众自我管理、自我教育、自我发展；一方面完善听证程序,完善重大事项论证评估流程程序,事关群众切身利益的政策要听取群众意见,并有完善的监督程序.其次,丰富群众的权利救济渠道,规范群众权利救济程序.义马市在市委下面设立群众工作部统一规范群众工作,施行群众诉求事项三级代理机制,领导接待日活动,设立便民巡回法庭等,使得群众权利救济的选择多样化、前置化、规范化,把抽象的权利落实到具体的个人.第三,转变发展理念.把社会民生、生态绿化、循环经济建设方面放在第一位.新农合参合率达95%,全民医保参保率达到了92%,城乡居民最低生活保障标准统一提高到195元；按照“一企一策治理一山一沟”的政策治理沉陷区、工矿废弃地等；在企业、产业、社会三个层面构建起六大循环经济体系等.义马信访模式曾被国家信访局作为先进典型在人民日报开设专栏进行经验宣传,其先进经验体现在三个“新”上.
（一）新理念
义马市各级党委和政府强化了服务意识.主要策略有：一方面,实行领导接待日制度、领导交流谈心制度、七访一办法及重大事项论证机制等,政府由事后的管理者变为事前的主动服务者.设置行业党组织,由党组织引领群众走合作化道路,提供技术培训、生产管理、市场销售等服务,既提高了服务效率,又提升了服务效果.另一方面,明确服务的目标是提升人民群众的生活质量.义马市是一个资源型城市,在经济发展达到一定程度时,党委和政府的工作向提升人民群众生活质量、维护社会公平正义、增强人民群众民主法治意识、转变发展模式转变.
义马市从群众工作角度看待信访,设立群众工作部统领信访工作.实现了信访理念的转变.首先,认识到信访问题的本质是人民内部矛盾,对于人民内部矛盾不可使用压制、打压的手段,而应该采取疏导的方法.其次,信访部门的定位进行前移,信访部门要发挥积极主动作用,主动联系人民群众,密切关注人民群众所急所需之事,争取把矛盾化解在出现之前.义马市通过完善社会保障机制、民意沟通机制、交友帮扶活动、群众工作日等活动努力消除矛盾出现的社会条件、从源头上解决人民内部存在的各种矛盾.
（二）新体制
义马市在组织层面改变信访部门权属单位复杂多样的局面,在各县（市）区党委设立群众工作部,与政府信访局合署办公,群众工作部列入党委序列,受党委、政府直接领导.通过对民政、人劳社保、司法、科技、公安、国土资源、城建等部门的资源进行整合,横向上,解决了信访部门有责无权的困境.纵向上,义马市在市级层面成立群众工作部,在全市各单位、各办事处成立群众工作站,在各基层社区居委会、市直有关单位二级机构成立群众工作室,在最基层各居民组、小区楼院聘请群众工作信息员,形成了一个纵贯上下的运行体系.通过横向和纵向上的组织创新,理顺了关系、明确了权责,保证了信息的畅通,使得民情民意、政情政意顺利传达.
义马市实施了多项创新：第一,信访周会审制度.由市、县两级主要领导召集,党委、政府分管领导和信访、稳定、涉案部门负责同志参加,采取集中办公形式促进“老”问题、“大”问题的解决.第二,“信访代理”制度.对超出职责权限、应由上级部门解决的矛盾纠纷及信访评估问题,由信访代理员代替群众到有关部门反映协调解决.第三,“流动调解”机制.在县、乡、村、组分别建立流动调解领导小组、流动调解团、流动调解室、流动调解组四级网络；开展“大接访、大下访、大包案、大解决”活动.第四,群众选择领导交流谈心制度.群众可以选择市领导进行交流谈心；市领导在接见群众时应将姓名、职务、分管工作、分管部门告知群众,从而提高服务透明度；对于群众反映的问题,能解决的当场解决,无法解决的要及时交办；领导因公无法接见群众时应委托他人或另行安排接见时间,等.
（三）新机制
义马市重视信访程序设计.对于信访人反映的问题由信访部门给予登记,然后根据事项的不同安排处理方式,分别有：诉求事项、代理事项、涉法事项、社情民意四类；然后根据分类不同继续细化操作流程.在群众诉求事项三级代理制度中,诉求人在办事职能部门或社区委托三级代理,双方签订代理承诺书由代理人全权办理诉求人的诉求事项,代理人到上级政府及业务主管部门协商处理,处理结果及时告知诉求人,若诉求人同意处理结果则代理终结,若诉求人不同意处理结果则自动进入二级代理,等等,直至诉求人的诉求得到合理解决,则代理事项随之终结.在重大事项论证评估制度中,重大事项经过事前论证评估后由主管单位提出,经群众工作领导小组审批,然后论证评估小组主持召开论证评估会议,而后分别对于上级项目、县级项目、办事处和市直单位项目进行不同程序的论证评估.程序的完善使得人民群众熟悉了办事流程,使得信访部门及其它相关部门的责任得到了规范,方便了人民群众,也规范了政府行为.
义马市的做法是：第一,设立便民巡回法庭.信访法庭主要处理涉法诉讼,所有进入便民巡回法庭的信访案件,必须经过群众工作局领导审阅批示；对具有重大影响的案件,须由负责信访稳定工作的市委领导批示；法庭对案件进行初步审查后,认为有可能需要进入诉讼程序的,向主管院长提出在诉前先行调解的建议,诉前调解不成的,及时转入正常诉讼程序进行审理.诉讼开始后安排专人担当导诉人员,免费提供空白诉状样本,免费发放《诉讼当事人权利、义务告知》、《人民法院民事诉讼风险提示书》等材料,定期到辖区巡回办案.第二,七访一办法.七访分别是下访、约访、接访、稳访、代访、督访、领访,一办法是“4+2”工作法,即村级重大事项必须在村党组织的领导下,按照“四议”（党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议）、“两公开”（决议公开、实施结果公开）的程序实施.第三,正面引导与反面惩治相结合,开展“和谐家庭”、“勤劳致富能手”、“三八红旗手”、“重教成才”等评比活动.
二、从义马信访模式谈大信访格局
现阶段信访工作面临的难题是有效性不高.有效性不高表现在问题解决成效不佳、重信重访两方面.信访有效性不高的直接后果是缠访、闹访与上访程度升级,由信访变成了人访、由下面访变成了上面访、由个访变成了群访、由内访变成了外访.造成信访有效性不高有内外两个原因,外部原因是信访人的要求不合理不合法、被诉案件超出信访部门解决权限；内部原因是政府理念落后、体制不顺、程序缺失、职能部门推诿等.其中,内部原因是造成现阶段信访有效性不高的主要原因.新修订的《信访条例》更加强化了信访在社会治安综合治理、维护社会稳定、通达民情和了解舆情等方面的功能,通过构建“大信访”来破解信访难题.而义马信访模式在以下三个方面具有极大的启发意义和操作价值.
（一）信访改革短期侧重行政性与长期侧重司法性
义马市在创新中一个最大的特点就是强化政府部门在信访中
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