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摘 要：城市管理综合执法是近年来兴起的一种新的执法方式,既是我国法治建设的需要,也是新形势下城市管理的需要.综合执法机关集多家处罚权于一身,解决了实践中重复执法和交叉执法等一些问题.其发展至今,取得了不斐的成就,但也促使了新的问题浮出水面.文章对我国综合行政执法的现状及存在的不足进行分析,并从多个方面提出完善的具体建议.

关 键 词：城市管理,综合执法,执法体制

中图分类号：D912.1文献标志码：A文章编号：1002-2589（2011）36-0149-02

城市是人类文明进步的象征,是经济和社会发展的重要载体.城市管理是城市发展的必然产物,是现代城市政府最重要的基本职能.城市管理是充分发挥城市载体功能的重要保证.近年来随着经济社会的快速发展,对城市管理的要求越来越高,城市管理执法方式也随之不断调整,综合行政执法的诞生,是城市管理的必然要求.发展至今,城市管理综合执法取得了不俗的成就,但也出现了些许缺陷和不足.这需要我国进一步完善城市管理综合执法,以期使其适应当今社会的要求.

一、综合行政执法概述

（一）综合行政执法的概念与特征

综合执法,是指一个行政机关（含具有公共事务管理职能的组织,）根据法律、法规、规章规定,在合理的管理幅度范围内行使多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政执法活动[1].

综合行政执法具有以下特征：⒈合法性与创新性.实行综合行政执法试点,是深化行政管理体制改革,推动行政执法体制创新的重要内容.不仅仅是一个管理体制的改革,而且涉及行政机关包括行政处罚权在内的职权的调整和配置.

2.行政执法主体的合法.实施行政执法行为的机关或组织必须依法设立,且享有行政管理职权.

3.集中行使执法权.综合执法主体应相对集中地行使若干个相关行政机关的检查权、处罚权等,否则就构不成综合.

（二）综合行政执法的必要性

行政执法在整个社会主义法制建设中占有极其重要的地位.行政执法是使行政法律、法规与规章得以实施的重要保障,是实现行政管理职能与目标、提高行政工作效率的基本前提.因此,综合行政执法有其必要性,主要体现在：

1.行政执法机构设置不完善.政府设置的多支城管执法队伍机构臃肿,出现了“多顶大盖帽,都管一顶破草帽(指进城农民)”的多头执法、执法扰民现象.

2.行政执法机关之间的权限划分不清.在行政执法中,对同一类行政管理事项,往往由几个机关或部门分别行使职权.政府相关执法部门之间职权职责交叉重复,行政执法力量分散,行政执法效率低下,难以形成长效管理.

二、城市管理综合执法的不足

行政综合执法和相对集中行使行政处罚权在我国已推行有年,取得了诸多成效,但任何一项制度都不可能十全十美,综合行政执法同样也存在着一些问题,其在理论和实践中仍存在一些盲点,操作层面的问题不断暴露.同时,随着实践的深入,一些新问题也层出不穷.目前我国综合行政执法的不足主要有以下表现：

（一）执法依据不足

目前国家立法中,综合行政执法并无任何法律依据,虽然城管执法有《中华人民共和国行政处罚法》以及其他法律法规的授权,但并没有一部法律法规专门对城管的执法范围予以明确规定,基本上都是“借法执法”.规范执法的制度依据不过是国务院的几个文件.我国地方行政执法的依据多是部门规章及其他规范性文件,表面上看相关的法律和规章不少,种类繁多,五花八门.但是原来制定的各项法律都是为解决某一个问题而制定的,相互之间在立法起始就没有彼此呼应,导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾.

（二）职能范围不清

1.城管与其他行政机关职能交叉、范围不清.综合行政执法就是行政权的重新配置,由于权力配置并不彻底,只是部分权力的让与而非全部行政权的集中,因此虽然城管综合执法范围的界定较为清楚,但仍造成在许多领域,与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象,要么重复执法、多头执法,要么执法空白.城市管理责任难以落实.

2.城管职能过多.现在城管有300项左右的职权,而且随着时间的推移,城管的职能不断增加,足以造成城管队伍的膨胀.机构之间的规模、性质与职权和执法手段、机构地位之间应当保持平衡的关系.目前,城管机构规模虽然不小,但是机构的职权过多,而且多是些难度系数比较大的职权.

3.权责界限不明.众所周知,法治政府的一个重要特征是权力与责任的对等.综合执法在很大程度上停留于部分权力的分流、形式上的综合,而非实质的综合,对综合执法主体与原行政主体的职权划分、不同综合执法主体之间的职权范围界限等,目前还没有十分明确的划分和设置.行政综合执法中权力与责任脱节,责任追究制度不完善.

（三）执法机构存在缺陷

1.组织机构不够健全.城市综合行政执法组织的机构设置还不规范,与其履行职能相统一的执法机构体系尚未形成.城管执法机构没有独立性,它仍然沿袭了改革之初的挂靠等形式.在一定程度上影响了队伍管理和执法工作的正常开展,也使队伍缺乏整体的认同感和归属感,逐渐显露出不少弊病.

2.编制混乱,人员素质不高.从全国范围内来看,各种身份的执法人员都有,有公务员、事业编制人员,还有一些协管员等等.这些人员以公务员招考之外的各种途径进入执法队伍,文化素质良莠不齐.法制观念尚未牢固树立,经验办事、经验行政的现象还大量存在.实践中有关暴力执法、暴力抗法的报道不断出现.

3.城管部门与其他机构之间缺乏有效的协调机制.城管执法,实际上执行的是其他行政机关的职责,之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关,在部门本位与部门利益作用下,但现在他们不得不让渡手中的执法权力,难免有些失落.客观上使得相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调问题显得更加突出,另外,行政综合执法部门与行政管理相关部门对法律、法规理解上的差异,也影响了执法配合工作的开展[2].