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[摘 要]作为一种新型的纠纷解决方式,行政调解制度受到广泛的关注.但无论学界和立法部门,还是具体实施机关,对行政调解的性质和地位都没有形成统一的认识.立法不统一、地位不确定、范围混乱、主体不中立、效力缺失是制约行政调解发展关键因素.因此只有协调调解与法治的关系,确定行政调解的性质和理论基础,才能从主体、范围、程序、效力方面设计出更为合理更加有效的行政调解制度.

[关 键 词]行政调解；法制现状；制度设计

[中图分类号]D922.1[HT5H][文献标识码]A[文章编号]1008-4738（2012）05-0039-06

行政调解本科毕业论文这么写
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[作者简介]刘利鹏（1986-）,男,苏州大学王健法学院宪法与行政法专业2010级硕士研究生.

一、研究缘起

“在调解者相对于当事人来说处于社会的上层,或者当事者在经济上对调解者有所依靠的情况下,调解者提出的解决方案对于当事者具有不可忽视的分量”[1].日本学者棚濑孝雄一句话道出了行政调解的关键优势.行政权力作为一种公权力,具有推行国家方针政策的强力功能,这使得行政机关拥有实质上的权威性,因而往往能产生意外的效果.行政调解的优势和当下中央和地方对柔性化解纠纷的需求使得行政调解这一解纷机制越来越受到青睐.无论是从中央意见到地方文件,无论是从理论研究到实践运行,都对行政调解进行了相当的关注.2010年出台《关于加强法治政府建设的意见》规定：“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责,等充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用.”2011年4月,中央综治委等16部门联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》规定：“建立各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制,并纳入同级大调解工作平台.”德阳、海口、苏州等30余个市县级单位相继出台了行政调解一般规定或暂行规定,部分地方的厅局级单位也出台了有关行政调解的规定,涉及税务、交通、工商、财政、卫生、安监、水利、教育、审计、物价等多个部门.近年来,对行政调解的理论研究也呈井喷之势①,这些理论研究既涉及行政调解的文本分析、适用范围、调解协议的法律效力,又涉及对行政调解制度的未来构建等方面；既有将行政调解作为多元化纠纷解决机制中的一环,也有将行政调解作为单独的制度论述.而在实践中行政调解在各地也蓬勃发展开来,既有多个省区积极构建的“大调解”体系,实现人民调解、行政调解和司法调解的“三调联动”机制[2],也有在某一领域建立行政调解解决特定纠纷的专项制度.当下行政调解的立法、理论以及实践的发展都为我们研究行政调解制度提供了契机.因此,笔者对当下行政调解的理论研究和法制现状作出梳理,以期发现未来学界应当对行政调解制度作出回应的课题.

二、行政调解的理论定位

(一)概念发展

在法学研究中,概念的研究直接关系到研究范围的大小,关系到研究内容的深度,模糊的概念界定会导致理论研究的混乱,也会导致实践实施状况的混乱.当下对行政调解的理解就存在概念冲突、理论与实践脱节的问题.从理论研究上看,学界对行政调解的概念界定沿用一贯的方法,即“主体—对象—行为—定性”的模式,如应松年、袁曙宏将行政调解定义为“行政机关对民事纠纷和特定的行政纠纷,依照法律和有关政策,在当事人自愿的基础上,主持调停、斡旋,促使当事人达成调解协议的活动.”[3]学界的这种普遍定义也经历了从模糊到明朗,从百家争鸣到基本统一的发展过程.首先,调解主体经历了由“行政机关和司法机关”最早的付士诚学者采用此种观点.,到“行政机关、行政组织”采用这类定义的学者有崔卓兰、熊文钊、胡建淼、应松年等.,再到“行政主体”采用这类定义的学者有杨解君、方世荣、湛中乐、范愉等.的过程；其次,学者对定义中的对象多采用“争议”,“纠纷”等词语,也有学者将其定位在“民事纠纷和特定行政纠纷”[3]、“一定争议（其中主要是民事争议也包括一定范围内的行政争议）”[4]、“民事争议和特定行政争议（行政赔偿争议）”[5]等对象上.学者的定义并没有明确行政调解的具体对象,也缺乏现实的可操作性,与当下行政争议的可调不相适应；再次,学界对行为定义上,基本上是依据国家法律政策,以当事人自愿为原则,由行政机关主持,促使当事人互谅互让、达成协议、解决纠纷的活动,这是调解一词的本身含义,因此争议不大.

(二)研究现状

在行政调解的定性上,有的学者采用“方法和活动”、“手段”、“诉讼外活动”等模糊的词语,而没有界定行政调解本身的性质,有的学者认为行政调解是“行政行为熊文钊教授采用此观点.”或“具体行政行为持此种观点的学者有范愉、湛中乐等.”,也有学者将行政行为定性为事实行为持此种观点的学者有马生安、杨解君、邱星美等.、非职权行为持此种观点的学者有姜明安、杨海坤、章志远等、准司法行为持此种观点的学者有程永革、肖伟.、行政指导行为喻少如学者采用此观点.等各种性质,对此学界研究中并未形成统一的定论,而是处于一种各自自圆其说的状态.

学界的百家争鸣对理论研究虽有积极影响,但我国行政调解的理论研究还存在诸多问题,主要包括两个方面,一是研究过于原则化,这一研究路径基本沿着“概念—现状—问题—完善”的模式对于行政调解的相关理论作出梳理,虽然能为行政调解提供一个相对完整的法制框架,但忽略了行政调解的立法和现实运作情况；二是过于专项化,这一路径对行政调解范围、效力等问题做专项研究,虽然足够具体,但容易导致与其他问题的脱节.这些理论上对行政调解主体、对象以及性质定位的混乱,一方面是由于学者对行政调解的理解个人差异有关,另一方面也是因为行政调解在实践中呈现௚