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摘 要：档案行政指导是一种新型行政行为,也应是档案行政管理机关重要和常用的行政行为.本文对档案行政指导的性质、特点、原则、分类、作用、范围、控制等方面做了一些阐述.

关 键 词：档案行政；行政指导；档案行政指导；依法行政

行政指导是“第二次世界大战”后,在日本首先出现的一个当代行政法意义上的概念.行政指导作为一种灵活有效的行政管理手段,在日、德、美、韩等市场经济发达的国家得到了广泛运用.在我国,随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变,行政指导在经济领域和社会管理领域也已经得到广泛运用.在档案行政管理领域也开始得到运用,如,昆山市档案局已经发布了《昆山市档案局行政指导工作实施意见》[1],昆明市呈贡县档案局制定了《昆明市呈贡县档案局行政指导工作手册》[2].

档案行政指导,是指县级以上档案行政管理机关（以下简称“档案行政管理机关”）为实现特定的行政目的,在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策,以指导、劝告、提醒、建议、协商、制定和发布指导性政策、提供技术指导和帮助等非强制性方式,引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动.档案行政指导也是依法治档、依法行政的重要组成部分.

1档案行政指导的性质

1.1档案行政指导是一种档案行政行为.“行政行为是行政主体行使行政职权,为达到行政目的的一切行为.它包括直接或间接产生法律效果的和尚未产生行政法律效果的行为.即行政行为不仅包括行政法律行为,还包括行政事实行为”,“行政指导是一种新型的行政行为”.[3]对于档案行政管理来说档案行政指导也是一种新型的行政行为,是一种有别于档案业务指导的行政行为.“档案行政指导是一种不以行政强制为特征的新型行政手段或方式.”[4]

1.2档案行政指导不具有强制力.档案行政指导“是档案行政主体为实现档案行政目的,通过倡导、引导、劝告和激励等方式,指导档案机构和档案工作者按照某种规范作为或者不作为的一种不具有强制拘束力的行政行为”.[5]档案行政指导不具有法律上的强制力,这是档案行政指导区别于传统行政行为的最关键的因素.档案“行政指导在法律上的非强制性表现为：①行政指导推行的手段具有非强制性,它只是使用建议、劝告等非常柔性的行政手段实施指导；②行政指导目的的实现不以强制力为后盾,相对人不接受行政指导时,行政主体不得擅自强制执行,或申请法院强制执行；③行政相对人拒绝行政指导后不会遭致行政主体的不利处分”.[6]

1.3档案行政指导具有弱权力性.档案行政指导虽然没有法律上的强制力,相对人可以接受,也可以不接受,档案行政管理机关不得因相对人的不接受而对其予以不利处分,它主要依靠相对人的自觉、自愿产生作用.但是,档案行政指导之所以能够发挥作用,是因为其背后有能够发挥强制作用的档案行政权力在发挥间接控制的作用.因为,档案行政指导行为是依职权而为,具有组织法上的依据,这又说明档案行政指导是一种权力行为.不过,权力本身有强弱之分.档案行政指导主要依靠档案行政管理机关以其所处的优势地位等影响力而非强制力作用于相对人,使相对人在自觉、自愿的前提下接受档案行政指导来实现其所要达到的档案行政管理的目的.因而,“同其他带有强制力的强权行政行为相比,行政主体基于行政职权作出的行政指导只是一种弱权力性行政行为,这种弱权力主要表现为一种具有公信力的影响力”.[7]

2档案行政指导的特点

2.1档案行政指导权既是法律、法规和规章赋予档案行政管理机关的一项权力,又是一项必须履行的职责.档案行政指导坚持法律优先的原则,即必须在法律法规的范围内进行.首先,档案行政指导必须在职能范围之内进行,不能越权或者无权指导.其次,档案行政指导相对于行政权力行为是一种柔性的档案行政管理方式,但同样是一种职权行政行为,必须受到相关法律法规精神、原则、规则或者政策的限制.

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2.2档案行政指导是档案行政管理机关非强制性行政行为.主要采用指导、劝告、提醒、建议、协商、制定和发布指导性政策、提供技术指导和帮助等非强制性手段获得档案行政管理相对人接受管理,档案行政管理相对人有权自主作出决定接受或拒绝接受、听从、配合行政指导.档案行政管理机关在实施行政指导的过程中,不得采取或者变相采取强制措施迫使当事人接受行政指导,并不得因当事人拒绝档案行政指导而对其采取不利措施.

2.3档案行政指导是一种事实行为,它不产生法律效果,是档案行政管理机关为实现一定的档案行政管理目的的行政行为.开展档案行政指导的根本目的,是遏制档案违法行为,帮助档案行政管理相对人实现一定利益,促进社会档案事务和谐发展.

2.4档案行政指导行为是一种不以档案行政相对人意志为转移,可以由档案行政管理机关单方面实施的行为.档案行政指导行为由档案行政管理机关单方面实施就可以完成,并不必然要求档案行政相对人的配合.

2.5档案行政指导是具有一定引导性和诱导性的行政行为.档案行政主体通过指导、劝告、提醒、建议、协商、制定和发布指导性政策、提供技术指导和帮助等积极行政行为,引导和诱导档案行政相对人自觉作出档案行政主体所希望的行为.

2.6档案行政指导是一种主动、灵活、多元的行政行为.

3档案行政指导的原则

3.1自愿性原则.档案行政指导行为应当以档案行政相对人自愿为前提,充分尊重档案行政相对人的自主选择,通过综合指导说理,使档案行政相对人认同和自愿接受,以达到预期的档案行政管理目的.

3.2合法性原则.档案行政管理机关应当在法定职责、职能和管辖事务范围内开展行政指导,所实施的指导行为应当合乎法律规范和基本法理,不得侵害行政管理相对人的合法权益.

3.3合理性原则.档案行政管理机关实施行政指导必须基于正当的动机和目的,必须是为了社会的公共利益或是为了行政相对方的合法权益.不得基于个人或小团体的私利或其他不正当目的,利用优越于行政相对方的地位强加于行政相对方,迫使行政相对方接受档案行政指导.3.4公开、公平、公正性原则.档案行政管理机关实施档案行政指导除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外都应公开,将档案行政指导的依据、内容、方法、程序及档案行政管理相对人的权利等在办公场所、工作网站公示,依法保障档案行政管理相对人的知情权、参与权和救济权.平等对待档案行政相对人,在相关条件基本相同的情况下,对不同档案行政相对人应当实施相同或者类似的档案行政指导.不能差别对待,不能厚此薄彼,不得偏袒徇私.

3.5灵活、效率、便民性原则.档案行政管理机关应当灵活实施档案行政指导,根据具体情况选择相应的形式.注重降低行政成本、提高效能,为档案行政相对人提供高效、便捷的指导服务.

4档案行政指导的分类

档案行政指导有多种分类