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摘 要:由知识精英组成、以“思想”为产品的美国智库,在美国政府政策制定过程的设定议程、政策审议和政策制定三个阶段发挥着不同的影响力.美国智库主要通过召开研讨会等形式发布研究成果,建言于政府,担当“二轨外交”的角色,并从一定程度上引导舆论.在中美经贸关系领域,智库发挥着越来越重要的作用.
关 键 词:美国智库;外交政策;中美经贸关系;政策;影响
中图分类号:D712文献标志码:A文章编号:1002-7408(2013)06-0110-03
智库是美国政治体系中的政治结构之一.智库通过不同的方式公布和宣传其研究成果和政策建议,在政策制定的设定议程、政策审议和政策制定三个阶段发挥着影响力.随着中美经贸关系领域的议题趋于专业化,智库所施加的影响力也在不断增强.如何最大限度地借助与美国智库的良好互动,加强中美两国之间经济领域的交流和探讨,推动中美经贸关系顺利发展,是一个值得探讨的问题.
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一﹑美国智库的起源及发展演变
智库由知识精英组成,以“思想”为其产品,其作用是深入分析美国的国内外事务,为政治决策出谋划策.安德鲁·里奇(AndrewRich)将智库定义为独立的、无利益诉求的非盈利性组织,产品是专业知识思想,以此为主要依靠来获取支持并影响政策制定的过程.操作上,智库属于501C3非盈利组织,研究有关公共政策并传播思想.在政治上,智库属于进取型研究机构,寻求公共可信度的最大化,尽可能地投身于政治,运用其专业知识和思想来影响政策制定.[1]11-12
对于“智库”术语的来源尚未找到明确的答案.很多研究报告称智库出现于第二次世界大战期间.二战后随着被称为“智库”的兰德公司的成立,各种相同性质的研究机构大量出现,“智库”一词遂开始被广泛采用.美国最早的一批智库在20世纪初问世,主要反映了进步运动的思想,他们致力于“政治过程的去政治化”,以提升政策制定过程的可信度,倡导通过专家所掌握的知识,实现决策过程的科学化,以摆脱无休止、无意义的政治斗争.[2]303当今美国很多赫赫有名的智库多出自于这一时期,如布鲁金斯学会、对外关系委员会、卡内基国际和平基金会和胡佛研究所等.20世纪30年代大危机期间,罗斯福总统组建了他的“智囊团”,政府开始干预社会和政治问题.大萧条的惨痛事实成为政府介入社会管理的最充分理由.二战后随着政府承担越来越多的社会和经济责任,对政策研究分析的需求迅速增加,智库在政府管理中的作用愈发重要.在这一过程中,智库的定位和角色逐渐产生了变化,尤其自20世纪60年代起,美国智库更具备意识形态特征,并且更加注重政策的宣传和鼓动导向.
近年来美国智库的意识形态特性较为明显,保守派智库兴起.通常认为传统基金会美国企业研究所和胡佛研究所均为保守主义的阵营,布鲁金斯学会是中间派和自由派.同时智库更为注重政策营销型活动,从幕后转至台前,曝光率大幅增加.这两种现象从一定程度上导致了智库的“利益集团化”,令二者之间的边界逐渐模糊.尽管智库与利益集团都是政策制定过程中的利益表达方,但是它们各自的关注内容、作用方式以及最终目标不同:智库关注公共事务,运用知识和观念提出政策建议;而利益集团关注自身利益,主要通过游说达成对自身利益的保护;智库在选举中主要为政治候选人筹划策略,而利益集团主要提供资金并动员选民支持.
二﹑美国智库对美国外交政策的影响
针对美国智库对美国外交政策影响力不断增强的现状,学术界给出了不同的解释,主要有多元论、精英论、多元精英论等.多元论以罗伯特·达尔(RobertAlanDahl)为代表,认为社会包含着许多相互冲突的、同政府官员有联系的群体.这些群体争相对政策的决定施加影响.美国外交政策制定过程是一个多元参与的过程,智库只是作为其中一元参与其中.以C·赖特·米尔斯(CharlesWrightMills)为代表的权力精英理论认为社会是由联合起来的、不代表人民的精英所统治.精英通过其成员所占有的地位来统治国家.多元论和精英论是一系列美国政治理论中的两个极端.后来又出现了多元精英论.这种理论强调政治分为不同的政策领域,按照这种观点,多元论和精英论之间的争论可能取决于所谈论的是哪一种政治冲突.被决定问题的性质很可能影响到决定问题的方式,在诸如外交政策的制定上,权力精英论有助于理解外交政策的制定.[3]209-217
在实践中,美国历届政府都有众多智库专家担任要职.里根总统任用的很多专家来自胡佛研究所、美国企业研究所、国际战略研究中心等机构.奥巴马政府组阁之后,布鲁金斯学会进入政府从政的有30多人,如前布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任杰弗里·贝德(JeffreyBader)出任了美国国家安全委员会亚洲事务主任.新一届总统上任之际除了会有一大批智库专家进入政府之外,同时也会有许多前任政府官员进入智库从事研究工作.如曾在克林顿政府担任国防部副部长的约翰·哈姆雷(JohnHamre)担任了美国国际战略研究中心总裁.
借助各种形式的出版物,如期刊和研究报告等,进行舆论传播,是智库影响美国外交政策的最基本渠道.一些著名的智库都会定期发行学术期刊,登载最新研究成果.智库还会及时发布相关研究成果的报告.另外,智库还在总统竞选期间为候选人担任顾问,以此作为影响外交政策的重要渠道.智库还会通过加强与议员的联系、到国会作证、借助新闻媒体等渠道影响外交政策.
政治科学家们长期以来很难解释智库的主要产品——思想和专业知识——在美国政治中的作用.[1]5布鲁金斯学会董事会主席约翰·桑顿(JohnL.Thornton)认为智库的影响力至少有三种形式:设定议程,引领讨论,以及设计政策.每种形式都面对不同的听众,并使用不同的方法来传递信息.[4]衡量美国智库对其政府政策的影响力的方法之一是定量评估智库的业绩,如通过智库观点被媒体报道的次数和到国会作证的次数,也有的借助智库举办研讨会和发行出版物的数量来评估.[5]89还有的学者通过解读智库公共知名度与政策相关性的计算结果,质疑知名度最高的智库肯定就是政策制定过程中最具影响力和最可信赖的政策研究机构这一观点,认为智库的影响力在政策周期的不同阶段各有不同.[5]117本文基本按照安德鲁·里奇的划分,通过美国经济政策中的设定议程、政策审议和政策制定三个阶段,分析美国智库的影响.三﹑美国智库对中美经贸关系的影响
美国智库对中国的研究最初主