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摘 要：随着我国城市化进程的不断深入,城市规划制订中的法治化问题逐渐进入了我们行政法学研究的视野.由于城市规划本身的特殊性使得在规划制订程序中存在着公众参与制度广阔的适用空间,《城乡规划法》已经对城市规划制订中公众参与制度进行了比较原则的规定,但是各地政府在具体实践中存在着诸多的适用困境.我国应借鉴德国城市规划中公众参与制度,确立以保障公众利益、防止公民权益受到过量损害为目标的制度,最终通过完善我国城市规划中公众参与的具体制度,以期实现保障公民利益的目标.
关 键 词：城市规划；公众参与；利益保障；可持续性参与
中图分类号：DF45文献标识码：A文章编号：1672-2663（2012）02-0081-06
随着我国城市化进程的不断深入,城市规划制订中的法治化问题逐渐进入了我们行政法学研究的视野.城市规划是一种行政规划,但却是很特殊的一类规划,城市规划制订过程中包含有较高的技术性,同时在技术性的基础上又存在着众多的选择性,因为对于一个城市而言,城市规划方案本身要符合建筑学、地理经济、历史和环境等多学科知识的“硬性要求”,可符合这些“硬性要求”的方案并不唯一,可能会有数以千计的方案同时存在,而一座城市最后确定的规划方案只能有一个.那么在技术性问题解决的前提下,如何最终确定那唯一的一种规划方案成为了城市规划中的核心问题,而选择的结果必然要影响到众多的社会主体,这为城市规划中的公众参与提供了广阔的适用空间.
在行政法学者对城市规划中公众参与问题进行系统研究之前,其实早在20世纪80年代初,城市规划学专业就开始引入公众参与的理念,之后相关讨论的论文数量也非常可观.但是这些论文偏向于对公众参与技术性的探讨,将其视为改进城市规划编制的技术手段,研究的目的是提升规划的科学性和可接受性.相较于规划学界这个不新的话题,行政法学界很少对其进行专门的研究,而大多数是在“行政程序”和“行政规划”开展的研究中有所涉及.
随着2008年《城乡规划法》的颁布设施,其中第一次将公众参与规划程序制度化的规定,使得城市规划中公众参与的问题必将成为行政法学的一个重要研究方向.而本文中,笔者将先从我国的现实实践出发,探究我国城市规划中公众参与遇到的困境；然后通过介绍德国城市规划中公众参与的制度设计,希望域外的经验可以给我们某些方面的启示,帮助我们将城市规划中公众参与程序的应有价值落实到社会实践中,起到其应有的制度功能.
一、我国城市规划中公众参与的发展与困境
（一）城市规划中公众参与制度在中国的发展历程
在城市规划领域,我国公众参与制度的发展经历了一个爬“梯子”的过程：
1.“非参与”的参与阶段
改革开放以前,我国城市规划中的公众参与只是在单位集体化制度下选择相应的积极分子进行的教育和宣传,这样的公众参与和当今意义上的公众参与有着本质上的区别.在计划经济时代,政府在城市规划领域中可谓是先知先觉,乃至全知全觉,政府管控着社会中的一切,当然政府被认为是不可能犯错的,由这样一个“神”一般的政府所做出来的城市规划当然符合客观规律,其公正性和科学性似乎是不证自明的.而之所以选择积极分子来进行所谓的参与,其目的是为了让这批人产生“榜样效应”,通过提高他们的觉悟和认识,进而使得一般群众乃至“落后分子”向他们学习、看齐,以服务国家大局.
2.咨询性参与阶段
进入20世纪.80年代,西方公众参与的理念开始引入改革开放初期的中国,1990年实施的《城市规划法》中还没有对公众参与程序进行规定.随后建设部为配合《城市规划法》而颁布的《城市规划编制办法》中规定：编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证,并广泛征求有关部门和当地居民的意见.但是这只是一个原则性的规定,具体的制度化尚没有建立.1998年深圳市颁布的《深圳市城市规划条例》开启了公众参与程序制度化的先河,随后在各地相继实施的《城市规划条例》中开始越来越多地出现公众参与的身影.2008年实施的《城乡规划法》中也规定了公众参与的程序要求.但是这一阶段的公众参与实质上还是一种“象征性公众参与”,公众只是为决策者们提供各种信息咨询,但并不能产生实质性的影响,说到底,这一阶段的公众参与程序中公众只是客体,并没有成为制定城市规划中的主体.
3.构建实质性公众参与阶段（过渡性阶段）
这一阶段是由咨询性公众参与向实质性公众参与转化的阶段,也是我们当下正处于的阶段.这一阶段的特色表现于我国已经构建出了在城市规划中进行公众参与程序的基本法律框架,但在实施上,无论是组织机关的理念,还是操作过程中的具体制度设置都处于有待完善的境况.为使得公众参与可以切实地对城市规划的制订产生效果,实现对公众利益的保障以及对行政机关的监督,这一过渡性阶段将至为关键.
（二）我国在过渡阶段存在的困难
“理想是丰满的,而现实总是骨感的.”城市规划中的公众参与在我国的发展也不过十余年的时间,制度设计者们希望能够通过引入公众参与而增强城市规划的科学性和可接受性,减少规划实施过程中可能遇到的公众不支持、甚至暴烈的抵抗.但是在当下,城市规划中的公众参与似乎遇到了一种发展的瓶颈,使得公众参与的发展陷入了困境之中.具体来讲公众参与遇到的困难包括：首先,实践中公众参与城市规划被形式化,各地热烈开展的城市规划听证会就像是一场费用高昂的“作秀”,公众提出的规划建议大多“石沉大海”,“了无音信”,行政机关却依然是“我行我素”,这样导致行政机关花费了大量的人力物力进行公众参与,但是结果却是更大的公共信任危机,因为在公众的意见没有任何回应的情况下,造成对政府的更加不信任；另外,公众参与的过程中过多地采用了“听证会”这种正式的参与形式,而每次参与拘人数又极为有限,对参与者意见的代表性问题构成疑问,这样造成了成本、规模与实效之间的困境.因为在开听证会拘逻辑指引下,似乎规模越大,收集到的意见代表性就越全面,公众参与的实效就越好.此外,在公众参与的过程中,参与者中包括有行业专家以及普通民众,专家和普通民众的意见分别是基于技术和现实利益而提出的,在民意与理性之间,决策者该如何对待也是公众参与中的一大问题.（三）公众参与城市规划陷入困境的原因分析
至于我国为什么在城市规划中进行公众参与会陷入如此种种的困境,在困境表象的背后其实隐藏的是从行政机关对公众参与的功能定位,到其对法律制度的理解,再到具体制度的操作等一系列的偏差.产生诸多困境的原因,笔者认为有以下几个方面：
1.对公众参与的定位理解不准确
之所以公众参与被不断地形式化,公众对行政机关组织的公众参与活动越来越不信任,一部分原因在于行政机关只把公众参与当做了一种收集
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