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作者简介:覃健保(1963.11-）,男,公职律师,政府法律事务科科长.

【摘 要】城市管理问题是当前我国社会管理领域中的重大问题,我国城管执法工作中存在着执法程序缺乏规范性、程序违法现象普遍存在的困境.这种困境存在的原因在于城管执法人员程序观念不强和城管工作具有多样性、即时性的特点,法律法规往往难以为城管执法工作规定细致的执法程序.基于此,我们应当制定专门规范城管执法工作的法规规则,在该规则中建构符合城管执法工作实际的简易程序,并为城管执法工作引入群众监督机制和检察机关监督机制.

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【关 键 词】城管执法；程序困境；简易程序；监督机制

【中图分类号】F293【文献标识码】A【文章编号】1009-5071(2012)01-0037-01

随着城市经济的发展和城乡经济发展水平差距的进一步拉大,城乡间的经济要素交流日趋频繁,农村人口大量涌入城市,城市经济活动日趋繁荣.在此种情况下,由于城市规划建设的相对滞后,城市管理问题成为当前我国社会管理领域的重大问题.为加强管理和解决多头执法、政出多门的问题,国务院办公厅发布了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》,继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作,建立城管执法局集中行使城市市容管理、工商行政管理和公安交通管理方面的处罚权.集中处罚权的试点工作一方面有效节约了行政资源,提高了行政效率,另一方面,城管暴力执法、不文明执法等现象的存在又抹黑了城管执法局乃至政府的形象.此种现象的出来,有城管队员个人的原因,当然,城管执法程序自身的缺陷亦不可忽略.

1城管执法的程序困境

当前我国城管执法领域存在着种种不和谐的现象,这些现象的产生有其深刻的制度根源,其中程序上的困境尤其制约着和谐的行政法律关系的建构.

1.1城管执法程序缺乏规范性：城管执法在程序上的困境首先表现为现行行政法规范中城管执法程序的缺失.城管执法本身是一种集中处罚权的行政执法模式,各省根据国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》的规定,设置城管执法局作为集中行使处罚权的机构,统一行使原本由城市建设部门、工商行政管理部门和公安交通行政管理部门所享有的处罚权.在此种情况下,城管执法局的权限即由城市建设、工商管理和交通管理等方面的法律法规赋予,其权力来源具有多样性.然而,这些法律法规并没有规定城管执法主体之执法程序,“全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规”.以《国务院城市市容和环境卫生管理条例》为例,该法第四章为“罚则”,该章规定了可以予以行政处罚的行为、对违法处罚行为的救济途径、执法人员违法责任等事项,而没有规定城管执法主体执法过程中所应当遵循的程序规则.当然,《行政处罚法》和《行政强制法》中所规定的程序理所当然地适用于城管执法行为,这两个法所规定的程序具有相当的原则性,其很难适应城管执法工作的具体要求,亦很难对城管执法予以有效的程序规制.

1.2程序违法普遍存在：城管执法程序本身即有不完备性的特点,然而,在实证的层面,纵使这些不完备的程序亦难以得到城管执法主体的遵守,程序违法现象在城管执法中普遍存在.以最近曝出的“哈尔滨城管收缴商户元宵慰问敬老院”一事为例,在该案件中,城管队伍在未告知行政相对人处罚决定和处罚事由的情况下即将相对人放置于户外的元宵收缴.我们认为,纵使行政相对人将元宵放置于户外妨碍了交通,构成了占道行为,城管队伍在做出处罚时亦应当满足基本的程序要求,在履行告知、提取证据、听取意见等程序义务后方可做出处罚决定.当然,以上事例在我国社会生活中并非独立的事例,“在城管执法过程中,尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时,很多情况下并没有遵守法定的程序.”现实中,许多城管执法队伍在执法过程中不遵守法定程序的行为屡有发生,这是是导致城市管理行政法律关系紧张化的重要原因.

2城管执法程序困境之原因分析

城管执法活动中存在着执法程序缺乏规范性、程序违法普遍存在的现象,这种现象产生的原因,一方面在于城管执法工作具有特殊性,另一方面则在于城管执法队伍之程序观念不强.

2.1城管执法工作的特点：城管执法工作具有多样性的特点.如前所述,城管执法局之执法权的产生为处罚权集中的后果,即城管执法局行使了城市建设部门、工商行政管理部门和公安交通管理部门的处罚权,其可以就市容环境卫生管理、规划管理、无照经营和侵占道路等行为进行处罚,查处对象之多样性决定了城管执法工作的多样性.另外,城管执法处罚工作还具有即时性的特点,对小商小贩的违法行政要当场发现当场处罚.在这种情况下,法律法规往往难以为城管执法工作规定细致的执法程序.

2.2程序观念不强：程序观念不强是我国城管执法工作中存在的普遍现象.在现实中,许多城管执法人员并非公务员身份,其由城管执法部门基于工作的需要从社会聘请,这些人一般缺乏专业的行政管理知识和基本的法学素养,甚至没有进行系统的岗前培训,程序观念缺失,综合素质较低,缺乏对民众权利的必要尊重.这种情况的存在,亦是城管执法之程序困境出现的原因.

3城管执法之程序困境的对策

基于以上状况的存在,我们应当根据城管执法工作本身具有的特点建构符合城管执法工作的简易程序,并配之以相应的监督程序,从而促使城管执法的规范化发展.

3.1简易程序的建构：简易程序是与普通程序相对应的法概念,其主要适用于非常规的行政行为做出过程中.在我国行政主体做出行政处罚所遵循的普通程序一般是指《行政处罚法》第五章第二节规定的程序.在该节中,《行政处罚法》规定,行政主体做出、行政处罚应当依次履行调查取证、证据审查、告知处罚事由、决定处罚、制作处罚决定书等程序义务.然而,由于城管工作具有多样性和即时性的特点,普通程序并不一定适合城管执法工作.基于此,我们应当制定专门的城管执法规范,在该规范中简化城管执法程序,要求城管执法人员在执法过程中履行表明身份、告知处罚事由、听取意见、交付处罚书决定等程序义务即可.

3.2监督机制的建构：针对城管执法人员程序观念不强的问题,仅