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摘 要：行政决策尤其是重大行政决策是影响公共福祉的典型政府行为,重大行政决策的正当性、合法性与合理性直接影响到人民群众的切身利益.因此,在重大行政决策过程中进行合法性审查具有极为重要的现实意义.这种合法性审查在现实中遭遇着一些难题而处于困境之中,所以需要强化人大及其常委会的监督功能,树立政府法制工作机构权威,在规定中明确重大行政决策的范围.
关 键 词：重大行政决策；合法性审查；解决思路
中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2012)01-0099-05
行政决策是一个非常宽泛的行政管理学范畴,一般是指“国家行政机关为履行行政职能,就所面临的要解决的问题,从实际出发,制定和选择行动方案,作出决定的活动.”重大行政决策是行政决策的一部分,它是从行政决策的重要性和影响力而言的.一般来说,政府重大行政决策是限定在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等政务事项的范围内,但是对于具体事项,各地的理解有所不同,不少地方政府在特定的地方立法或文件中对这些事项作了具体列举.2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和2008年国务院印发的《关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)以及2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)均从法治理念的高度提出了科学、民主、依法决策的概念,从而把行政决策提升到了行政法学的实际操作层面.因此,行政决策的对象和程序就成了行政管理学和行政法学无法回避的课题,鉴于重大行政决策的重要性和影响力等因素,《意见》所突出强调的对重大行政决策进行合法性审查的要求格外引人注目.本文拟就这一问题从行政管理学和行政法学的角度进行分析,以期对重大行政决策的合法性审查的现实问题有所贡献.
一、重大行政决策合法性审查的理论意义
2004年3月,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出建设法治政府的奋斗目标.《纲要》实施6年来,各级人民政府对依法行政工作高度重视,加强领导、狠抓落实,法治政府建设取得了重要进展.当前,我国经济社会发展进入新阶段,国内外环境更为复杂,挑战增多.转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨,城乡之间、地区之间发展不平衡,收入分配不公平和差距扩大,社会结构和利益格局深刻调整,部分地区和一些领域社会矛盾有所增加,群体性事件时有发生,一些领域腐败现象仍然易发多发,执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出.为解决这些突出问题.在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略,全面推进依法行政,进一步加强法治政府建设,全面推进依法行政.不断提高政府公信力和执行力,2010年国务院在2008年印发《决定》的两年后,再次发布《关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号),对加快法治政府建设提出了新的要求.
《意见》强调指出,要加强行政决策程序建设,健全重大行政决策规则,推进行政决策的科学化、民主化、法治化.要坚持一切从实际出发.系统全面地掌握实际情况,深入分析决策对各方面的影响,认真权衡利弊得失.要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序.作出重大决策前.要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布.完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序,听证参加人要有广泛的代表性,听证意见要作为决策的重要参考.重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定.重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出决策.从而使合法性审查成为重大行政决策的必经程序,重大行政决策合法性审查也由此前地方市县政府的基层试验走向了全面规范之路,对于贯彻依法治国基本方略,推进依法行政,加快建设法治政府,具有划时代的重要意义.
第一,重大行政决策合法性审查是建设社会主义政治文明的根本要求.实现行政决策科学化、民主化对于国家的政治生活和政治发展具有极其重要的意义.2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中提出：“市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不得做出决策”,首次明确了合法性审查制度,同时,也明确了重大行政决策的合法性审查机构为各级人民政府和各部门的法制机构,其中,法制机构可自行审查,也可以委托法律专家进行审查.加强重大行政决策工作的关键在于坚持科学决策、民主决策、依法决策.决策的科学化、民主化、法制化是社会主义民主政治建设的重要任务,是实行民主集中制的重要环节.相对于具体行政行为而言,行政决策更带有全局性,影响到社会公共利益和更大多数人的利益,在行政决策难以通过行政诉讼实现救济的情况下,由政府自身建立决策规则,进一步规范重大行政决策程序,建立和完善行政决策的各项制度,切实贯彻实施对重大行政决策合法性的审查,自觉依法决策,对于建设法治政府和社会主义政治文明具有重大的现实意义.
第二,重大行政决策合法性审查是做好“保增长、保民生、保稳定“工作的关键所在.当前,我国正处于社会转型时期,行政决策尤其是重大行政决策不当导致的利益分配不公,使行政决策的合法性受到一定的冲击,甚至部分群众出现了负向政治心理,“人们对权威的认同程度在不断下降；等对抗政府政策法令的技巧已达炉火纯青的地步：中央政府关于国计民生的重大决策无法顺利施行；怀旧心理在一些地方滋生蔓延.更普遍存在的一种逆反现象,凡是来自上边的意图、决定,都会引起一种出自本能的反感和自发的抵制.”按照戴维斯的曲线理论的原理,不断滋生的期望挫折感或对社会现实的不满,终将酝酿成社会骚乱或政治动荡.事实证明,改革发展实践中的一些突出问题,甚至一些群体性事件与重大行政决策的合法性审查与否有着直接的关联.“2004年银川出租车罢运事件,就是由于两个未经合法性审查的规范性文件出台引起的.”重大行政决策事宜无不关乎稳定、发展、民生问题,要促进社会和谐稳定发展,就要广泛了解群众意愿,重视民心民意,着力改善民生.就要使政府的各项决策更能够集中民智、体现民意、反映民愿.加强重大行政决策工作,就是要在政府与民众之间建立起良性的互动机制,按照科学、民主、依法的要求,始终将决策重点放在改善民生、促进和谐、推动发展上.不断提高人民群众对行政决策的认可度.不断加强人民群众与党和政府之间的血肉联系.重大行政决策合法性审查有利于维护公平正义、规范政府权力的运行,加强和改进政府立法与制度建设,增强法律制度的科学性和可操作性,保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现.
第三,重大行政决策合法性审查是保障人民群众合法利益的必&#
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