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内容摘 要 　大学招生平等不仅是考生的基本权利,而且也是重要的国家利益.只有遵守宪法平等原则,招生考试才能真正为社会服务,各地高校才能实现教育资源的最佳配置,中国高等教育才能实现国家利益的最大化.不论是为了国家、地方、学校还是个人的长远利益,招生平等都是我们不得不认真对待的宪政问题.

关 键 词 　大学招生　宪法平等　地域歧视　考生权利　录取指标分配制度

作　者　张千帆,北京大学法学院教授、博士生导师,教育部人文社科重点研究基地北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任.(北京:100871)

在中国,大学招生地域歧视的症结――录取指标的各省分配制度――可以说是根深蒂固,在古代科举制便已经发现其踪迹,只不过不如当代高考制度化、系统化而已.对于各地考生来说,大学招生标准几乎自古以来就是不平等的.当然,平等并不是绝对的,本文的目的也不在于泛泛谴责大学招生不平等.然而,作为现代国家普遍接受的一项基本宪法原则,平等的正当性自然有其理性的社会基础.如果缺乏实实在在的正当理由,不平等一般意味着任意、不公正和非理性,并将产生严重的社会后果.之所以主张招生标准在原则上平等,也正是因为不平等的招生制度不仅侵犯了某些地方考生的受教育权利,而且还导致“高考移民”乃至“高中移民”,扩大城乡教育差距甚至损害国家统一等一系列令人堪忧的现象.

“倾斜的分数线”歧视考生权利

显而易见,不平等的大学招生标准必然对某些地方考生的受教育机会不利.譬如2000年北京大学录取北京籍考生的文理科高考最低成绩分别是551分和593分,而录取湖北考生的最低成绩分别为599分和629分,录取黑龙江考生的最低成绩分别为593分和626分,山东与河南考生的录取标准也明显高于北京,只不过因为采用标准分而不直接可比而已.2000年高考,除了上海外,其他不同省份的考生都面临相同的试题,假定各地阅卷评分标准大致相当,那么对于同样一个考了600分左右的理科考生来说,如果他――或更准确地说,他的父母是北京人,那么他就可以进北大,而如果是湖北、黑龙江或山东、河南等地的考生则根本不可能实现这样的“奢望”.同样的考生、同样的试卷、同样的考分,只是因为户籍不同而造成如此巨大的差异.更糟糕的是,这种极其任意和非理性的结果是由不平等的大学招生标准直接造成的,而且既不限于某一所高校,也不限于某一年度的高考.而成了历年来各地大学招生的常规.

事实上,大学招生标准的不平等远不只体现在同一所高校在各省录取的总分差异上,在各省内部,不同地区的“重点线”也是不同的.例如2000年山东对省内不同地区规定了不同的重点线,其中济南地区是除了油田地区外最低的,文理科分别为567分和539分,青岛地区其次,分别为606分和554分,相比之下,烟台地区分别为627分和602分,日照地区分别为630分和580分,菏泽地区分别为622分和589分,都显著高于省城济南和相对发达的青岛.可见,对于同一省内不同地区的考生,同样存在“厚此薄彼”的问题.

更严重的是,大学招生计划一旦细化到具体专业,各地的不平等更加严重和任意,几乎所有全国性大学的很多专业在许多地方不招生.例如2006年,清华大学法学专业在天津、辽宁等15个省份没有投放任何指标.事实上,清华大学包括工商管理、新闻学、外语在内的人文社科专业也大都没有在上述省份招生,理工类定向招生名额的各省分配更是稀稀落落,不少地方没有任何指标.这样一来,无论这些地方的考生考试成绩多么优秀,都不可能报考这些当地指标为零的专业,而根据目前中国各大高校的实际情况.学生进校后调整专业的可能性很小,至少某些“非热门”专业不可能随意调整到诸如法学、工商管理或新闻等相对热门专业,因而考生志愿受到很大限制,而这种限制似乎也不具备特别过硬的理由.某些大学的某些专业长年不在某地招生,某些专业则可能今年招了明年就不招,至于为什么这么做、什么时候应该招生或不招生、指标多少,笔者调研组在2006年所调查到的几个大学招生办公室也回答不出具体原因,因而给外界产生的印象是,大学招生指标的划拨并没有特别充足的理由.

地域歧视鼓励“高考移民”

大学招生标准的地方差异不仅剥夺了某些地区考生的平等受教育权,而且也造成了“高考移民”这类奇特现象.作为“理性”选择,录取标准高的省份的考生必然会钻高考招生制度的空子,寻求向录取标准低的省份“移民”.2005年,海南高考移民竟然来自全国27个省(市、区).2003年,输出移民到海南参加高考人数最多的省份中“前四名”为湖北、湖南、河南、安徽,2004年为湖北、河南、湖南、安徽,2005年为河南、湖北、江西、湖南.而江西省输出人数,一直都在“前六名”.

海南之所以成为“高考移民”大省,固然有其特定原因,譬如和上海、北京等地相比,海南的“入户门槛”低得多,而且地理环境要比其他受到照顾的边远地区优越.问题在于,“高考移民”现象并不限于海南这样的边远地区,其他得益于高考招生指标制度的省份也多少存在同样的现象.比如有些省以很低的录取分数线作为招商引资或吸引购房者的条件.例如《法制日报》2006年2月9日报道,根据2006年2月出台的《黑龙江省普通高等学校招生报名考生户籍、学籍审查的规定》,除了符合教育部有关报名条件的考生外,市级以上政府规定的招商引资、购置商品房的外省人员经户籍管理部门落户黑龙江省后,其户籍随迁的子女也可以在该省报名参加高考.

近年来,某些省市甚至玩起“关门打狗”的游戏.先以优惠政策为诱饵将投资者或购房户吸引到本地,在遭到当地居民抗议后又对“高考移民”规定更严格的居住期限等报考条件,致使某些“移民”考生因不能及时参加高考而被剥夺了宪法第46条规定的受教育权.更有甚者.一些考生因考当地高分而在入学后被查出“移民”问题,因而遭到取消录取资格和学籍的处分.不论是“高考移民”现象还是某些“移民”考生本人经受的不公正待遇.都是现行大学招生标准不平等造成的必然结果.

不独边远或相对落后地区面临“高考移民”,北京、上海等发达省市也存在同样的问题.由于这些大城市不仅经济发达、基础教育资源雄厚,集中了几乎全部的著名高等学府,况且这些大学的录取标准都是照顾本地、歧视外地考生,因而成为各地“移民”趋之若鹜的目标.只不过这些地区的“人户门槛”和“移民”成本相对较高、政府控制较严,且这些地区的“高考移民”大都会提前“移民”,以充分利用发达城市优越的基础教育资源,因而“高考移民”在表面上不如海南等欠发达地区那么明显、严重和“出名”而已.时至今日,高考录取线的地方差异已然形成一个全国市场,各地考生家庭根据地方名额、人户成本等和考生本人的成绩或素质毫不相关的诸多因素进行交易.

当然,中央对于这种现象并非无动于衷.2005年9 月,教育部和公安部曾联合下达通知,要求各大高校做好“考生报名资格审查工作”,

“针对高考移民现象对本地教育公平和社会稳定带来的负面影响,商请有关部门从严掌握、审慎出台以‘高考优惠’作为条件发展本地经济和吸引人才的政策,以免给高考过多的承载和负担.要进一步完善以考生户籍为主、与在本地区高中就读一定学习年限相结合的适合本地区实际的高考报名办法.”虽然《通知》并没有明确定义“高考移民”,但是不难从中找到其构成要素:“在普通大学招生全国统一考试报名前利用省际问录取分数线差异,通过办理非正常户口迁移手续.在分数线较低的省份获取报考资格和较多的录取机会,这些考生绝大多数未在户口迁入地实际居住和接受高中教育.”问题是这个标准在实践中是难以操作的,譬如什么是“非正常户口迁移”通过地方允许的投资或购房落户政策,是否构成“非正常户口迁移”《通知》本身似乎也承认“高考优惠”作为发展经济和吸引人才政策,只不过要求“从严把握、审慎出台”有关政策而已.至于“利用省际间录取分数线差异”和获得“较多的录取机会”,只是户口迁移的结果.而不足以鉴别迁移本身“正常”与否.

“实际居住”和高中教育等限制条件则只对某些边远省区有效,早已不能遏止越来越提前的“移民”大军.

事实上,随着“移民”人数越来越多、各地控制越来越严,“高考移民”不断向纵深发展,“移民”阶段正从高中提前到初中乃至小学.如果说“高考移民”的大方向是“西进”,从中部省份流向新疆、宁夏、甘肃等边远省份,那么“高中移民”则是“东进”,主要流人天津和上海等沿海发达地区,因为这些地方的教育主管部门相继出台政策,允许本地高中招收外地学生.从而使“高中移民”合法化.譬如2004年河南省文理科录取分数线分别是564分和533分,而天津分别为472分和434分,两地平均相差近100分.即便天津单独命题,但仍然改变不了河南省高考录取分数线远高于天津的事实,因而一些有钱的河南家庭送孩子到天津读高中,而天津的低分数线正是其高中招揽外地考生的“招牌”.

当然,笔者并非一味反对“移民”:在一个统一和平等的国家,包括考生家庭在内的任何人都应该有迁徙自由