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摘 要 ：通过阅读和分析教育部核准的六所高校的章程文本和对地方高校的调研访谈,发现目前各高校在大学章程制定中还遇到这样的困惑：大学章程如何体现学校外部治理中的高校独立法人地位,落实办学自主权；如何平衡学校内部治理中的多元权力关系.基于此困惑的建议是：制定大学章程应尊重高校独立法人地位,通过立法明确政府与学校的权力边界；应明确党委与校长的权力范围与运行机制；应尊重和规范学术权,建立服务行政体系；应保障教师民主参与管理和监督的权利,制约行政权,防止行政权被滥用.

关 键 词 ：大学章程；困惑；突破路径；文本分析

中图分类号：G647.1 文献标识码：A 文章编号：1672―0059（2014）01―0061―06

大学章程作为一种制度设计,是现代大学制度的基本要求,体现了遵循大学内在逻辑,实现依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的治理模式.2011年7月,教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》）,对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督中涉及的主要问题和环节进行了全面规范.2013年11月28日,教育部高等学校章程核准委员会对第一批提请教育部核准的中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学6所高校的章程颁发了核准书.同时,国内各大高校在教育部及地方教育行政部门的组织下陆续开展了大学章程的制定工作.在大学章程制定的实践过程中,如何落实《暂行办法》中的相关规定,如何将诸多理论研究真正落实到章程文本之中成为许多高校面临的困惑.笔者阅读和分析了上述6所高校的章程文本,并深入多所地方高校进行了调研访谈,就高校在大学章程制定中遇到的主要问题展开研究,在此基础上提出突破的路径和建议,希望能够为大学章程制定提供参考.

一、大学章程文本制定中的困惑

大学章程是大学治理的基本依据.大学章程通过对大学利益相关者的权力配置和制度安排,使其达成共识,实现多元主体的和谐共存,推动大学的自我管理和自主发展.大学治理包括外部治理和内部治理.外部治理主要是高校作为独立法人与政府、社会其他主体之间的利益制衡,内部治理主要是大学内部校长、教授、教师、学生等利益相关者之间的权力配置.围绕大学章程对学校内外部治理中的核心问题,我们发现大学章程的制定还存在如下一些困惑.

(一)如何体现高校独立法人地位,落实高校办学自主权

大学自治是遵循大学内在逻辑,保障大学自主管理和自我约束的基本要求,是现代大学制度的特色体现.在我国,高校是具有事业单位法人性质的独立主体,其独立法人性质在我国立法中有明确规定.我国《高等教育法》第30条规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格.高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任.”同时,第31条至第38条规定了高校在管理教育教学活动、制定招生方案、开展科学研究、提供技术服务、开展技术合作与文化交流、管理和使用高校财产等方面享有办学自主权.充分落实办学自主权是高校独立法人地位的具体体现,是实现大学自治、保障学术自由、满足大学自主发展诉求的重要途径.然而,由于我国高校与政府之间长期存在的微妙关系使得在实践中高校的办学自主权大打折扣,高校的独立法人地位没有得到充分体现.

我国公立高校的举办者是国家及地方政府,具体由代表国家行政权的教育行政部门进行管理,因此,举办者与学校的关系主要是政府与大学的关系.在我国,“自隐含在高等教育管理体制中的这种关系存在以来,政府管理与大学自治就始终成为一对难以平衡的矛盾.”二者长期以来存在一种表面平等放权,实则不对等控权的特殊关系.在实践中,高校办学仍然是以政府计划模式为主,政府主要依靠行政手段和行政命令管理高校,忽视了高校的独立法人地位,二者之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系.此次《暂行办法》不仅要求大学章程中要明确学校举办者的职责与义务,而且要明确学校办学自主权的行使与监督机制,旨在通过大学章程明确举办者与学校的权利和义务,落实举办者的职责、义务,保障学校的办学自主权.然而在实践中,起草和制定章程的主体是高校而不是政府,让高校来规定政府的权利和义务,对于高校来说无疑具有一定难度.如何在章程中落实高校办学自主权,体现高校的独立法人地位成为章程制定中面临的难点问题.

从6所高校的章程文本来看（见表1）,东南大学和华中师范大学专门设置了“举办者与学校”一章,明确规定了举办者和学校的关系.其中,东南大学不仅列举了学校享有的7项办学自主权,而且明确规定举办者的职责、义务,特别强调了保障学校的办学自主权,体现了大学自治的诉求和高校独立法人地位.其他几所学校虽然也有条文明确学校具有独立法人资格,依法享有办学自主权,但对举办者如何保障这种权力的实现没有进一步规定,在实践中缺乏执行力.笔者认为,大学章程的制定是大学实现自我管理和自主发展的一个重要契机,在大学章程中突出高校的独立法人地位是高校追求自治的重要诉求表现,也是大学治理的核心内容.

(二)如何平衡校内治理结构中的多元权力关系

大学由于其身份的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性.大学章程作为校内“宪法”,正是通过对大学内多元主体的权力配置和制度安排,实现彼此权力的分权制衡.在大学内部治理结构中,党委领导权、校长行政权、教授学术权,以及教师与学生的民主参与权和监督权成为最容易产生矛盾和冲突.如何通过大学章程平衡各种权力关系,实现多元权力的有效、有序运行,是大学章程制定中面临的又一个难点问题.

1.党委领导权与校长行政权

我国公立高校实行的是中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制,所以高校的领导体制主要是党委的政治领导权与校长行政权的协调运行.一般来说,党委是学校的领导核心,其领导权主要体现在宏观的战略决策、思想政治工作,以及对学校改革和发展中重大事件的决策上；校长是学校的法定代表人,主要负责学校的教学、科学研究和其他具体行政管理工作.看似明确的分工,在实践中却往往容易出现“政治组织框架内的‘一把手’与大学法律框架下的‘一把手’双峰对峙的现象.当校长与书记的意见不一致时,这种政治框架与法律框架的不协调,就会成为学校内耗的根源,妨碍学校的发展.”所以如何在大学章程中处理这两种权力的关系就成为实际问题.如果处理不当,不仅不符合法律规定,还有可能在实践中导致双方互相放弃权力,推诿责任,或者产生权力冲突甚至权力斗争. 从6所大学的章程文本来看（见表2）,各校基本上都从实体上对党委和校长的地位及职权范围进行了规定：党委是学校的领导核心,支持校长依法独立行使职权,校长是学校的法定代表人和行政负责人,各自职权内容基本都是参照我国现有的法律法规进行规定的.其中,东南大学、上海外国语大学和中国人民大学针对党委常委会和校长办公会的具体议事规则做出了规定,明确了会议召开次数、出席人数、表决通过人数以及校长办公会的组成等内容,从程序上对权力运行进行了规范.程序正义是实体正义的前提和基础,程序性的规定有利于保证权力运行规范化,防止滥用权力.

2.行政权与学术权

行政权是以校长为代表的高校各级行政组织和行政管理人员依靠特定手段,为有效执行学校决策而拥有的权力.学术权指的是从事学术研究的人员和学术组织对学术事务所拥有和掌控的权力.学术权是现代大学中特有的一种权力.尊重学术权力、崇尚学术自由历来是中外高校所崇尚的理念和追求的目标.学术权主要通过学术组织的机制运行来行使.早在我国1998年颁布的《高等教育法》第42条就对高校学术组织做了规定：“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项.”但该条规定过于简单和原则,缺乏可操作性,以致学术组织的规范和建设工作在我国高校并没有引起足够的重视,其导致的后果是行政权的日益泛化和学术权逐渐弱化.行政权力在高校治理中的非合理配置以及在实践中的泛化与滥用导致了高校权力结构失衡.目前,我国高校一般都设置有学术委员会、学位评定委员会、职称评审委员会、教授委员会等学术组织,但对学术组织成员的确定、议事规则、监督方式等方面的规定并不明晰和完善.而且,学术组织的组成人员中具有行政职务的人员占多数,在实际工作中,学术权力往往受到行政权力的干涉,学术行政化的情况日益明显.此次《暂行办法》要求章程应当明确规定学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制,维护学术活动的独立性,尊重学术自由.

从6所高校的章程文本来看（见表3）,各高校基本都设置了学术委员会、学位评定委员会等学术组织,有的学校还包括教学委员会、职称评审委员会等.中国人民大学就学术组织的组成、会议决策程序做出了详细规定,而其他几所大学仅对学术组织的职权范围进行了规定.由于学术组织的设置涉及学术权与行政权的权力配置问题,特别是涉及担任行政职务人员在学术组织中的地位问题,大多高校对此采取了较为保守的态度,即对行政人员在学术组织中的任职问题采取回避态度.中国人民大学章程规定“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”,可算有所突破.在目前缺乏法律具体规定的情况下,大学章程如何健全学术组织机构的运行机制,确保学术权力效能的充分发挥成为大学章程制定的重要问题.

3.民主参与