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《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）第四十条“完善中国特色现代大学制度”中专文论述大学章程建设,明确提出“各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校”.《纲要》第六十四条要求大力推进依法治校,“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度,依法办学,从严治校.” 2012年初,教育部31号令发布,教育部政策法规司负责人表示,今年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作,“高校的举办者、主管教育行政部门应按照政校分开、管办分离原则,以章程明确界定与学校的关系,保障学校的办学自主权.”
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三十多年来,我国高等教育取得了举世瞩目的成绩,但距离人民满意的教育、距离国际上有较强竞争力的教育还有很遥远的距离.概言之,中国高等教育的症结体现在两个方面：一是大学的行政化倾向；二是大学的市场化倾向,大学匍匐在即时市场需求之下,成为职前培训机构.有识之士对此反思已经很多.藉着“启动高校章程制定”的契机,实行政校分开、重塑“政府与大学”关系,对中国高等教育改革和发展有着十分重要的意义.在社会转型和高等教育改革的交汇点,大学章程建设承载着一份推进大学改革的使命.现代大学制度下大学章程包含两个核心内容：规范和调节大学与政府、立法机构、社会相关利益主体之间的关系；大学作为一个组织有序运行所需内部治理规则. 然而,从2005年以来我国一些大学开始订立大学章程的实践探索来看,尚存在千校一面、理念不明、概念不清、程序不规范、核心问题绕着走、章程定而不用等问题,需要引起学校、政府、立法机构、法学界各方的重视.
历史脉络中的大学章程
大学是一种知识制度,专司知识的生产、整理、保存和发展.大学诞生于12世纪的欧洲,大学的诞生是一个重要文化演化事件,从此知识突破修道院,大学出现了.[1]从经济学视角看,大学是分工深化和城市兴起导致更为专业化的知识部门出现的结果.伴随着一种更有效率的专业化组织的诞生,规范其与世俗权力机构关系及其内部规则的大学章程也应运而生.根据特许机构不同,大学分别有教皇特许、王室特许、教皇和王室共同特许几种类型.大学诞生和发展的历史,既是一部外部权力（教皇、王室、所在城市行政当局）施加自身影响力的历史,也是一部大学争取大学自治和规范治理的历史.
启蒙时期以来,伴随着宗教改革, 教权渐渐淡出,王权走上前台,大学的特许状授予权成为一项皇家特权（ Royal Prerogative）.英国枢密院作为御前会议的遗存, 负责大学特许状的审批、修订过程.作为大学设立的宪章性文件, 英国大学皇家特许状对大学内部治理架构和法人治理相关制度安排作出了框架性的规定 ：准予成立, 赋予大学特许法人地位；确认质量保证能力, 授予高等教育机构大学资格；建立大学内部法人治理架构等.[2]工业革命的兴起迅速改变着社会结构,大学的社会作用发生转变,大学演变为研究和教学的发源地,从教化和信仰的传播者扩展到服务于国家利益和经济社会发展的职业训练.
美国是现代大学滥觞之地.工业革命以后,世界经济重心逐渐由欧洲向北美转移,大学的中心发生了类似的变化.殖民地时期的大学模式可以追溯到两种欧洲大学传统——学生大学和教会主导的教师大学.殖民地时期的美国大学章程源于英国王室或殖民地议会颁发的特许状.特许状规定了美国学校管理、教师聘任等内容, 以法律的形式确认了学校存在的依据.[3]美国建国后,州议会的立法许可逐步取代殖民地时期的英王室特许权,创办私立高校要得到当地州政府的批准.进入工业化时期以后,国会通过的两个重要法案对美国高等教育产生了重大影响：一是前面提及的《赠地学院法案》（College Land Grant Act）[4]推动赠地学院的兴起；二是第二次世界大战结束时期通过的《退伍军人安置法案》（Serviceman’s Readjustment Act）推动高等教育大众化. 1945年以后的高等教育大众化,州经费在大学经费中占有比例越来越大,州政府对高等教育的影响加深,范围愈加广泛：颁发办学许可、提供经费、管理大学、制定劳动关系的一般法律等.但州对大学的干预仍然是有边界限制的,1990年密歇根州最高法院议会在对大学提供经费的时候可以提出附加条件,但是要以不干预大学的管理为限度,因为这些权力是宪法赋予大学的.[5]上述历史回顾中,我们看到世俗化进程如何改变着大学的设立和大学章程制定.大学章程必须对世俗化进程中大学使命的重审和扩大做出响应.大学出现了几个多少有些矛盾的目标：培养客观判断的良好公民、追求真理、培养劳动力,也就是美德、理性、实用三大目标.
通过大学和大学章程的历史考察,我们得到一些启示：第一,大学章程是大学组织历史演化的产物,制定大学章程表面上是人为制定文本条款,而实质上是“发现”“再现”大学办学的规律性规则集合.第二,大学章程需要对外部政治经济环境做出响应和调整.第三,大学嵌入于社会网络结构之中,大学章程不仅仅是一个科层组织内部管理规章,而且它是用来保障实现大学使命,落实大学功能的社会性制度安排.保持大学自治和自主办学是大学章程永恒的使命.第四,大学章程的制定需要大学、教育行政部门参与,由中央或地方最高世俗权力当局（中央和州议会）批准,以体现大学自治的目标,确立大学章程的权威性和严肃性.第五,大学章程所确立的核心治理结构,关键在于扩大决策的信息基础.
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大学章程的法律性质和法律地位
大学章程,要在明确大学法律地位的基础上,厘清大学与政府及其他社会机构、大学与师生员工的权利义务关系,从而作为大学治理的一个重要依据.当大学与其他社会机构成为以所有权、契约、侵权损害赔偿为代表的平权型法律关系时,是作为民事主体出现的,主要基于民事法律制度,享有民事权利、履行民事义务、承担民事责任；当大学与政府形成以行政管理为代表的权力服从型的法律关系时,大学是作为行政相对人的角色出现的,此时大学需遵守行政法律制度,接受政府的行政管理、指导和监督；当大学对其内部师生员工进行管理时,大学实际上行使的是《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）所授予的行政权力,而《教育法》《高等教育法》属行政法的范畴,此时大学应该是行政法上的法律法规授权的组织,在法律、法规授权范围内行使部门行政职权. 大学章程是高校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则.大学章程的法律性质和法律地位的确立需以大学法律地位为研究基础,同时也为实践中大学章程的建设提供理论依据和理论支撑.与大学法律地位相适应,大学章程的法律性质也具有多重性.对外,大学与政府力求在某种程度上达成平衡,对双方的权利义务关系进行清晰的界定,有利于赋予政府有限的权力,划分政府干预高校办学的边界,保障大学办学自主权的实施；大学章程也是自治的“宪章”,对组织机构、职责范围、领导机制等内部治理结构问题作出了规定,是大学进行自治的规则和依据；对内,相对于师生员工来说,大学在行政法授权范围内行使行政职权,章程应对大学行使行政职权的方式、范围、流程等进行规定.由此可见,章程应兼具“契约性”“自治法性”与“公法性”.
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大学章程的法律地位是指大学章程在国家教育法律法规体系以及学校内部规章制度中的位阶.对于教育行政法律法规而言,大学章程一方面处于“下位法”的地位,国家法律法规是制定大学章程的依据,大学章程中不得与之抵触；另一方面,教育行政法律法规与大学章程是一般与特殊的关系,[6]以《高等教育法》为例,其只能就高等教育领域一些基本的、共性的事项作出规定,而无法顾及每所大学的办学特殊性,而大学章程正是结合学校实际作出较为具体化的规定,彰显大学办学特色.对于大学校内规章制度体系而言,大学章程处于“宪章”地位,一方面体现为“最高法”,校内任何规章制度都须以大学章程为直接依据；另一方面体现为“纲领法”,它仅对学校重大的、基本的统领性事项作出规定,例如,办学宗旨、培养目标、领导体制、组织机构、教职员工的权利义务等,而无法对大学办学过程中的方方面面作出更加细致的规定,这需要由大学内部各项规章制度来具体化.
在现代大学制度观照下我国大学章程制订中存在问题分析
目前,我国大多数公办高校还没有章程,已经颁布大学章程的也存在有章不用的状态.出现这一状况的原因,从法律层面来看,大学章程是自《教育法》和《高等教育法》颁布后才开始规定的,按照法不溯及既往原则,在两部法律颁布实施之前,大学章程并不是成立大学的必备条件,同时即使制定了大学章程,也对大学没有直接的法律约束力.[7]因此,我国绝大部分高校的大学章程制定工作都具有滞后性.从实践层面看,教育行政部门、立法机构和大学本身对大学章程的认识不到位,没有把章程建设作为一项重要的规章制度来对待,这与《教育法》《高等教育法》所规定的,章程是衡量一所大学设立、依法办学、依法管理的必备条件相去甚远；[8]另一方面,大学本身对大学章程的建设工作认识不足,在整个高校治理结构中并未将章程放在一个至关重要的位置,大学办学者没有充分认识大学章程在大学办学过程中的重要意义,没有制定大学章程的愿望和动机.
从文本来看,大学章程一般涉及名称、宗旨、校董会、校务委员会人员组成和权利职责、学术委员会/评议会人员组成和权利职责、教务委员会人员组成和权利职责、学院和研究所、教师及职员聘任、职责和薪酬、学位授予等.各大学的章程各有特色,但基本可归纳为三大内容：章程制定主体、相关主体间权利义务、大学组织内部治理.目前我国大学章程建设中存在的问题表现在：第一,大学章程的法律地位不明确.大部分高校章程只规定了制定依据,且在制定依据的表述上不尽一致.这直接影响大学章程法律地位的合法性以及当大学章程违反“上位法”规定时的司法审查.“貌似具有法律效力,但实质仍旧是学校行政规章,司法机关、其他政府部门、社会机构以至受教育者,并不承认其法律效力.”[9]当涉及到法律诉讼时,司法机关依然受理本应该由大学章程处理的纠纷.大学章程之“最高法”“根本法”的地位并未得到明确阐释和凸显.这于高校法治秩序之构建以及教师、学生合法权益之保障是十分不利的. 第二,大学章程并未明确界定对外、对内多重法律关系.大学具有三重法律地位,通常当它与政府和其他社会组织开展交往时,形成以平权型为特征的民事法律关系.在行政法律关系下,政府的行政管理权与大学的自主办学权如何划分,二者的权力范围如何,需要在章程中加以明确,而现实中的章程则鲜有体现.此外,大学与其他社会组织的交往日益紧密（如社会组织的捐资助学）,这些外界主体如何参与学校管理、如何对学校办学进行监督,多数大学章程也未作出规定.我国大学章程对大学与师生员工之间的权利义务关系规定较为笼统,多数章程仅对教师、学生之权利做宣示性规定,对权利的实现方式或渠道并未保障.第三,大学章程并未完整阐释大学内部治理结构.学术权力与行政权力都是大学治理中的重要环节,学术自由和学术民主应当是现代大学的基本价值取向.大学章程应力求赋予大学内部行使行政权力的组织更多的职权,例如学术委员会、教授委员会等,以保障大学学术民主和自由的基本价值的实现.但我国现有大学章程大多都是对各个组织的职权职责进行概括性的表述,并未阐明行政权力和学术权力的界限划分,行政化色彩仍然十分显著.第四,大学章程缺乏程序性条款.目前大学章程制订中呈现“重实体、轻程序”的特点：一是章程的制订主体、制订和修改程序尚未明确.二是章程缺乏对权力行使的程序性规定.三是大学章程的救济程序缺失.
当前大学章程制定需处理好的几个核心议题
我国大学章程建设的特殊性在于,“先有大学,后有章程”.作为经济社会转型的一个组成部分,大学从政府全面管制走向自主办学.2005年以来我国先后有几所大学探索大学章程制定,如2005年的《吉林大学章程》 ；2006年的《上海交通大学章程》《广东外语外贸大学章程》；2008年的《中国政法大学章程》《华中师范大学章程》.研究发现,这些大学章程更大程度上属于大学内部规章而不是现代大学制度意义上的大学章程,其中如下几个核心议题尚需面对和处理好.
1.将大学章程纳入立法机构的立法程序.大学章程涉及组织内部治理但不能视为简单的内部规章,在转型社会,大学章程尤其需要重视对大学与政府间关系的界定.这意味着,真正意义上的大学章程不是大学自身,也不是教育行政主管部门可以制定的.因此有必要将大学章程的批准交由全国人大和省级人大立法程序,通过的大学章程具有相应的法律地位.这一举措与《纲要》所要求的“推进政校分开、管办分离”的精神是一致的. 2.重塑政府与大学间关系.政府与大学的关系需与《教育法》《高等教育法》和《纲要》的要求相一致,核心问题是政府对大学的资助和拨款方式、大学校长遴选机制和程序、建立大学理事会或董事会等.战略思路已经明确,及时“推进政校分开、管办分离,落实和扩大学校办学自主权,建设现代大学制度”需要探索和创新的是“探索学校理事会或董事会发挥积极作用的机制”.
3.董事会、党委集体和校长及其行政团队的组成、遴选和权责界定.建设现代大学制度,在国内没有现成的实践形式可以照搬.《纲要》要求高等教育改革要“探索政校分开、管办分离实现形式”,“探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制；全面实行聘任制度和岗位管理制度”.而世界一流大学治理的一般规律是形成董事会、行政团队、学术评议会合作制约关系.在政府作为出资主体的前提下,党委领导下的校长负责制如何与现代大学制度所要求的董事会、评议会、校长及其行政团队治理结构相兼容,探索扩大党委决策中的董事会成员或党委通过董事会实行领导；落实大学校长对行政团队的人事权；落实管理重心向院系下移,大学章程必须作出回答.
4.重塑学术权力和行政权力间关系.大学内部的行政与学术是内部治理的
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