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【摘 要 】严格限制宅基地使用权流转制度已不适应我国城市化进程和市场经济发展的要求,大量“空心村”的出现使得农村宅基地闲置严重,进而造成了错综复杂的宅基地隐形市场,给日后交易双方留下了无穷的隐患,农村房屋交易纠纷频繁发生,影响了社会的稳定与和谐新农村建设.应当放宽对宅基地使用权流转的限制,确立宅基地收回与补偿制度,不断完善宅基地使用权登记制度,宅基地使用权流转的障碍方可得以解决.
【关 键 词 】宅基地使用权；宅基地隐形市场；物权法
我国约有4亿亩农村宅基地,宅基地使用权流转问题关系着亿万农民的切身利益与社会安定.宅基地使用权流转问题一直是理论界和实务界激烈讨论的问题.《物权法》虽用了专门一章对“宅基地使用权&
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一、批判中继承――放宽农村宅基地使用权的流转
在理论和实务界,宅基地使用权的流转问题一直有很大争议,代表性的主要有自由流转说和限制流转说.自由流转说认为农村集体所有的土地与国有土地都是我国土地的组成部分,既然国有土地使用权可以自由流转,则限制农村集体土地使用权的流转是对农村集体土地使用权法律地位的歧视,是不公平的.宅基地使用权作为农村集体土地使用权的重要组成部分,理应与国有土地使用权一样可以自由流转,包括向农村集体经济组织之外的主体流转.限制流转说则认为宅基地使用权具有生活保障功能,是由农民从农村集体经济组织无偿取得,农民基于各种原因迁出本集体经济组织,就不再是其成员,也就不能再享有这种具有生活保障功能的宅基地使用权,应归还其所在的集体经济组织,其原宅基地上的房屋不能转让给该组织以外的人员,可以在集体经济组织内部转让.
以上两种学说的分歧在于允许宅基地使用权流转的程度不同,都有合理的一面,也都有不足之处.对于自由流转说,宅基地使用权的自由流转“便于发挥农村闲置房屋价值,便于实现法律关系的稳定,便于顺应城乡一体趋势”.笔者认为,宅基地使用权的流转还应受到一定限制,因为我国宅基地使用权具有生活保障功能,这一功能在短时间内还无法完全抛弃.对于限制流转说,笔者认为此学说近乎绝对禁止宅基地使用权流转,是不可取的.这会造成宅基地地下交易的泛滥,日后给交易双方留下隐患,影响社会的稳定.“禁止城镇居民在农村购置宅基地,就是不许城镇居民到农村居住,这是行不通的.”所以对于宅基地使用权的流转对象不应当做出太多限制.目前,完全放开或过多地限制宅基地使用权的流转都不可取,应该放宽宅基地使用权流转,有条件地允许宅基地使用权自由流转,适度扩大农民住宅的受让群体,允许其他经济组织成员以及符合条件的城镇居民通过购买民房取得房屋的所有权和宅基地使用权.理由如下：一是放宽宅基地使用权流转符合物权法“物尽其用”的基本价值取向,提高土地利用效率,满足市场经济发展的要求,有效地防止“空心村”等浪费宅基地现象.二是放宽宅基地使用权流转有利于城乡一体化建设,加快我国城市化进程.三是放宽宅基地使用权流转有助于拓宽农民的融资渠道,加快农村产业结构调整,提高农民收入水平.
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二、农村宅基地使用权流转的立法现状及缺陷
我国农村宅基地使用权流转方面的立法是立法缺位领域,2007年施行的《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”,第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定.”物权法虽然把“宅基地使用权”这一权利置于很高的地位,但并没有对宅基地使用权流转这一热点问题作出可行的规定,仅仅规定“适用土地管理法等法律和国家有关规定”.《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准.”从以上法律可以看出我国立法对农村宅基地使用权流转采取严格限制的态度,这些立法曝露出很多缺陷,具体如下：
(一)农村房屋交易纠纷频繁发生
目前我国立法严格限制宅基地使用权的流转,并没有禁止农房交易,有相当数量的农村房屋交易都会涉及到房屋产权和土地使用权交易的不同法律评价,最高人民法院对这种现象一直也没有出台司法解释,这种情况下各级法院在审理这一类案件的时侯没有统一可行性的指导性文件,类似案件在不同的法院甚至同一法院的不同法官进行审理时结果却有很大的差异,严重影响了司法的统一性,我国目前对宅基地使用权的流转相关的立法和司法实践致使农房交易主体对其行为缺乏预见性,农村房屋交易纠纷频频发生.
(二)农村出现大量“空心村”
随着经济的迅速发展和城市化进程的加快,大量农民进城购房和居住,成为城市居民,他们遗留在农村的宅基地,由于受法律的限制,不能转让给本集体组织以外的成员,村集体组织又无权收回或处置,因为这些闲置不用的宅基地都是根据法律规定无偿取得的.这样年复一年,致使不用的宅基地越来越多,导致了很多农房没人居住,出现“空心村”现象.随着城市化进程的加快,越来越多的农民进入城市,“空心村”现象越来越多,宅基地闲置问题更加突出.
(三)宅基地地下交易盛行
目前的立法严格限制宅基地使用权流转,但是在现实生活中存在着非常巨大流转需求,使得农房暗中交易频频发生,宅基地地下交易盛行,愈演愈烈.发生纠纷后权益很难得到保护.这种地下交易一方面会导致房地产市场秩序混乱,不利于社会的稳定；另一方面地下交易将完全违背立法目的,严格限制宅基地使用权的流转的立法目的之一就是保障农民生活、防止农村土地流失,但是宅基地地下交易使得本属于集体所有的土地收益流入违法交易者手中.
(四)城乡统筹协调发展难以实现
现行法律严格限制农村宅基地使用权的流转,实质上是对农村集体土地的歧视.同样是房产,与城镇居民相对应的是商品房和建设用地,而与农民相对应的是宅基地和民房,根据现行法律规定商品房和建设用地使用权能够通过市场自由交易,而民房和宅基地使用权却不能够在市场交易,只能在村集体内部流转,不允许城镇居民或本集体经济组织之外的人员购买本村的民房,这就明显地体现出城乡之间的差距和城乡分割,不利于实现城乡统筹协调发展.
三、完善农村宅基地使用权流转的立法建议
我国的宅基地使用权法律制度为发挥居住保障功能为目的而建立,这种以宅基地保障功能为基础的制度曾经起到过非常重要的作用,但是随着社会的发展,现行的以居住保障为基础的宅基地使用法律制度已经不符合时代的要求.为了充分发挥农村宅基地应有的价值,必须进一步完善农村宅基地使用权法律制度,为此笔者提出如下建议：
1．完善宅基地使用权登记制度.确权是宅基地使用权流转的前提,农村宅基地确权方面还有很多问题有待解决.这些问题出现的最终原因就是农村宅基地使用权的登记制度不够完善,最新实施的《物权法》对此也缺少可行性的规定.笔者认为,应当建立并完善宅基地使用权登记制度.对闲置或浪费宅基地等行为加以规制,对一户多宅、宅基地面积超标等做出明确的规定.这样可以有效地解决宅基地闲置或浪费问题.
2．建立合理的宅基地使用权流转收益分配机制.政府、集体土地所有权人、宅基地使用权人是宅基地使用权流转收益分配的主体.平衡好三者的利益,才能使宅基地使用权流转沿着科学的轨道发展.笔者认为宅基地使用权流转中收益的初次分配是基于产权,由此而获得的收益应归集体土地所有权人；由政府因投资各类公共基础设施等产生的土地增值应当归政府所有,政府可以以土地交易税等税收形式来收取；收益再次分配应归宅基地使用权人,用于对地上房屋投资的补偿.
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3．放宽对宅基地使用权流转的限制.房屋所有权属于农民的私有财产权,从理论上是可以自由处分的；同样城镇居民也可以自由购买农民所有的房屋.但就我国的目前实际而言,农村经济发展不平衡、社会保障不完善,宅基地使用权流转如果完全放开将会产生很大的社会风险.应该放宽并逐步放开对宅基地使用权流转的限制,并逐步取消宅基地使用权这种社会保障功能,使农村宅基地使用权真正成为一项独立的物权并能够自由流转.不允许农民对其宅基地使用权进行流转,使得宅基地成了“死产”,违背了市场经济自由、开放的基本原则,既严重限制了农民的投融资途径,又严重阻碍了农村经济的发展.因此,必须对农民开放其宅基地商业化利用途径和规则.
4．确立宅基地收回与补偿制度.法律应明确规定以下情况可以将宅基地收回并给予补偿：首先因集体成员资格的丧失,农村房屋所有权人因出嫁、死亡、迁出等原因离开本集体经济组织,此时农村集体可以收回其所有的房屋及相应的宅基地使用权,并对其所有的房屋给予适当补偿；其次,因公共利益需要征收,可以收回所有权人的房屋及相应的宅基地使用权并对房屋所有权人给予补偿,其补偿标准可以参照城市房屋拆迁安置标准.这种有效的农村宅基地使用权收回与补偿制度可以提高土地的利用效率,并为农村宅基地流转打下良好的基础.
参考文献
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