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摘 要 2009年6月1日,《中华人民共和国食品安全法》颁布实施以来,对危害食品安全违法犯罪活动,始终保持高压态势,已成为各级司法机关和行政执法部门的重要任务.2010年8月,福州局根据国家质检总局和福建局的部署及要求,严格依法开展进口食品的检验检疫工作,先后查处了多起涉嫌进口食品违法案件,通过对所查办案件的总结,提高了依法把关的能力和水平,为今后更有力、有效地打击此类违法行为提供了可靠保障.
关 键 词 法律适用 品违法企业 暂停报检
作者简介：孔繁岭,福州出入境检验检疫局.
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-066-03
2009年6月1日,《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）颁布实施以来,严惩食品安全违法犯罪已成为各级政府和各级政府主管部门的一项重要任务.作为对进出口食品安全依法把关的国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）,充分认识到食品安全违法犯罪活动的危害性,打击的重要性、紧迫性,牢牢把打击危害食品安全违法犯罪活动摆在突出位置,相继出台了《关于印发〈进一步加强2010年食品安全监管工作的意见〉的通知》、《关于落实国务院2010年食品安全整顿工作任务的通知》和《关于加大监管力度防范食品安全风险的通知》等多项措施,并在国家质检总局内网上发布了一百多份《进口食品、化妆品警示通报》,为各级检验检疫机构有重点、有目标地依法打击进口食品违法行为提供了可靠的保障.
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一、案件背景
2010年8月6日,国家质检总局在内网发布了进口食品、化妆品警示通报2010年第121号,通报了18批次秘鲁输华冻鱿鱼产品的不合格情况,除暂停2家公司所有水产品进口、12家公司输华鱿鱼及其产品批批检测外,要求对秘鲁输华鱿鱼及其产品按报检批50%的比例抽检霍乱弧菌、沙门氏菌、副溶血性弧菌和挥发性盐基氮项目.
据初步统计,福州检验检疫局（以下简称福州局）辖区8月至案发,共受理报检进口秘鲁鱿鱼产品34批次,合计1224.9吨,79.2万美元,根据警示通报的要求并结合2010年进口食品质量安全监控,福州局对其中的17批次鱿鱼产品实施抽样送检,至9月26日已完成16批次产品实验室检测,检出不合格产品14批次,共计330.497吨,22.677万美元,均为挥发性盐基氮项目超标(限量标准为≤30mg/100g,GB2733-2005).这14批次检出不合格的鱿鱼产品分别来自11个秘鲁注册加工厂,其中有3个注册加工厂PESQUERA SANTA ENMA S.A.（注册号P212-PAI-PSSN）、FRIOMAR S.A.C （注册号P163-PAI-FIMR）AGROEMPAQUE NORPERU S.A. （注册号P147-SUL-ARNR）为警示通报中被通报的加工厂.
上述14批货物检出后,福州局立即向上级业务管理部门上报了《进出口食品、化妆品检验检疫重要风险预警信息表》,同时按照规定出具了《检验检疫处理通知书》和《卫生证书》,要求进口公司对不合格产品作销毁或退运处理.检验人员均在第一时间通知了相关的进口公司,要求配合做好清查封存工作,其中有5家企业的8批货物清查完毕,封存在水产品备案冷库.但是,A公司、B公司和C公司等三家企业进口的9批（共10990袋、289.29吨、17.6726万美元）货物被检出超标后,均已擅自销售.当时正值“十一”国庆节前夕,福州局深感问题的严重性,若不及时采取必要的措施,不合格货物流入消费环节,造成危害人身健康的后果,将产生无法挽回的恶劣社会影响.
二、具体案情
(一)A公司
2010年8月28日、9月2日和9月4日,A公司分别在福州局辖区马尾口岸从秘鲁进口6批冻巨鱿鱼须及巨鱿鱼翼,其中报检号为3504101100XXXX1、3504101100XXXX2、3504101100XXXX3、3504101100XXXX4、3504101100XXXX5的5批经检验检疫不合格但已经擅自销售,共计135.6吨,8.26万美元,另报检号为3504101100XXXX6的1批未经检验检疫已擅自销售,计81吨,4.86万美元,上述货物共计216.6吨、13.12万美元,且不能向福州局提供食品安全法第六十七条规定内容的销售记录；另外经调查,A公司向福州局报检时提交的《冷藏寄存协议书》是伪造的.当福州局执法人员要求A公司配合,追回所销售不合格及未经检验货物时,A公司以种种理由拒不配合也不提供不合格货物流向地.A公司的上述行为,违反了《食品安全法》第六十二条第一款、第六十七条、《食品安全法实施条例》第三十六条、《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》（以下简称《商检法实施条例》）第十六条、十九条规定.
(二)B公司
2010年8月23日、8月30日,B公司分别向福州局报检2批从秘鲁进口的冻巨鱿鱼翼,报检号为3504101100XXXX7、3504101100XXXX8,共2251件（30公斤/900件、20公斤/1351件）,54.02吨,3.2424万美元,经检验检疫上述2批货物不合格,其中10吨不合格货物已被B公司擅自销售,且不能向福州局提供食品安全法第六十七条规定内容的销售记录；另外经调查,B公司向福州局报检时提交的《冷藏寄存协议书》是伪造的.当福州局执法人员要求B公司配合,追回所销售不合格货物及其他不合格货物存放地时,B公司以种种理由拒不配合也不提供不合格货物流向地及存放地.B公司的上述行为,违反了《食品安全法》第六十二条第一款、第六十七条、《食品安全法实施条例》第三十六条、《商检法实施条例》第十六条、十九条规定.
(三)C公司
2010年8月10日,C公司向福州局马尾办事处报检1批从秘鲁进口的冻巨鱿鱼须,报检号为3504101100XXXX9,共894袋（30公斤/袋）,26.82吨,18774美元,上述货物经检验检疫不合格,福州局执法人员将该批不合格货物全部封存后,C企业仍擅自将被封存的不合格货物全部销售.当执法人员到仓库查看被封存货物情况时,C公司企图用其他进口秘鲁的冻巨鱿鱼须并伪造食品标签欺瞒执法人员.当福州局执法人员要求C公司配合,追回所销售不合格货物时,B公司以种种理由拒不配合也不提供不合格货物流向地.C公司的上述行为,违反了《食品安全法》第六十二条第一款、第六十七条、《食品安全法实施条例》第三十六条、《商检法实施条例》第十六条、十九条规定.
三、福州局采取的措施
一是成立福州局应急领导小组,根据具体情况及时指导相关部门采取必要措施；二是将相关情况上报省局相关业务管理部门,并加强请示和汇报；三是要求福州局相关检验检疫部门,严格按照食品检验的法律法规以及作业指导书的要求,严把进口食品的资料审核和检验关,保证后续进口的秘鲁鱿鱼产品不出问题或将问题消灭在萌芽状态；四是根据《福建出入境检验检疫局行政处罚暂行规定》,将三家公司涉嫌违法案件,移送省局管辖.五是2010年9月30日,鉴于情况紧急,福州局法制部门分别向三家公司下发了《责令改正通知书》,责令这三家公司：（1）在规定期限内追回擅自销售的进口不合格冷冻水产品,并向福州局提供详细追回和无法追回货物清单；（2）责令三家公司在案件查处期间,暂停报检.
四、暂停报检起到的效果和作用
暂停三家公司报检业务后,起到了立竿见影的效果,一是2010年10月3日,A公司向福州局提供了擅自销售不合格货物的详细清单；二是2010年9月30日,B公司向福州局报告称其不合格货物（后经调查,B公司擅自销售10吨不合格货物,其他存放在非备案冷库,还没来得及销售）已追回并存放在D冷库,福州局执法人员经现场勘验,确认B公司已将擅自调离和销售的不合格货物全部追回；三是C公司虽然还存有侥幸心理,但当其后续大量秘鲁鱿鱼产品由于不能报检被积压在海关监管区而无法进口,感觉到福州局暂停其报检业务非常坚定时,不得不于2010年10月12日,向福州局提供了其擅自销售不合格货物的发货单并于10月15日,追回3吨货物.
暂停报检后,虽然被三家公司擅自销售的不合格货物只追回19.7%,但福州局掌握了其余80.3%已销售不合格货物的流向及生产加工情况,为福州局下一步风险评估奠定了基础,同时,也有效地遏制了三家涉嫌违法公司后续进口不合格秘鲁鱿鱼产品危害后果的进一步扩大.
五、几点思考
(一)暂停报检的意义和目的
我们大家都知道进口食品的通关过程,即先报检后报关,从字面上理解是报检在前,报关在后,但实际操作中,检验检疫工作有许多执法难度.
首先,报检并不等于检验检疫机构依法把关的工作完成,只是为了收货人或进口商便捷、快速通关的需要,提前向收货人或进口商发出通关单,这时的检验检疫工作才刚刚开始,还有抽样、送检、实验室检验、检验检疫结果判定、出证等等一系列的工作,按照检验检疫周期规定,这些规定动作完成,最快也需一周以上时间,而这时的进口食品早已被收货人或进口商运走（根据法律法规规定,海关对法定检验检疫的商品凭检验检疫通关单放行）,完全脱离了检验检疫机构的控制,是否等到检验检疫机构的检验检疫结果出来再决定销售与否,主动权完全掌握在收货人或进口商的手足,本案中,福州局已封存了C公司的不合格货物,可其仍无视法律法规规定擅自销售,检验检疫机构根本就没有其他可行的措施,制止这种违法行为.
检验检疫本科论文如何写
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其次,新《中华人民共和国进出口商品检验法》（以下简称《商检法》）及《商检法实施条例》虽然已取消暂停报检这一罚种,但新《商检法实施条例》第四十一条授权检验检疫机构一项行政强制措施的权力,即查封或者扣押权,立法者当初设定该项权力时,设想检验检疫机构有了这项权力,在执法中会非常适用、可行且便于操作,可在实际的实施中,检验检疫机构遇到的最主要难题就是既没有监管场所（如同海关监管区）,又没有租赁相应场所的经费,即使采取了此项行政强制措施,但被查封或者扣押的不合格货物仍掌控在收货人或进口商的手中,收货人或进口商随时随地都可以运走被查封或者扣押的不合格货物,虽然检验检疫机构可以在后续的行政处罚
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实践证明,对拒不配合检验检疫行政执法的违法企业,暂停报检,是紧急情况下的一种有力手段,能够及时制止违法危害的继续或漫延,不时时机地惩治违法行为,起到有效的制约作用.因为这时收货人或进口商的进口货物仍存放在海关监管区,只要检验检疫机构不出据通关单,进口货物就无法运走,主动权掌握在检验检疫机构手中,这时的收货人或进口商不得不配合,虽然这并非检验检疫机构行政执法的最终目的所在,但是符合行政处罚的立法精神和基本原则,也符合行政执法的宗旨和理念.
(二)暂停报检是行政强制措施还是行政处罚
行政强制措施,是指行政主体在实施行政管理过程中,为制止违法行为或在紧急、危险情况下,根据法律、法规规定,对行政相对人的人身或者财产实施暂时性控制的措施,包括对人身自由的限制,对财产的查封、扣押、冻结等,行政强制措施的实施必须有具体法律的实体授权.从目前我们所适用的检验检疫法律法规中,只有对代理报检企业,国家质检总局《出入境检验检疫代理报检管理规定》（第128号令）第二十七条规定,对代理报检企业违反规定扰乱报检秩序,可以暂停其6个月以内代理报检业务,但对自理报检单位（如收发货人、进出口货物的生产、加工和经营单位等,具体解释见《出入境检验检疫自理报检单位管理工作规范（试行）》）并没有相关规定,也就是说暂停报检既不属于行政强制措施的范畴,也没有具体法律法规向检验检疫机构授权,所以暂停报检笔者认为不是行政强制措施；《食品安全法》第八十九条第二款规定,进口商未建立并遵守食品进口和销售记录制度,情节严重的,可以依据该法第八十七条规定暂停涉嫌违法企业报检业务,可见暂停报检是行政处罚的一个罚种,即行为罚（或能力罚）.
(三)实施暂停报检行政处罚需要注意的几点事项
既然暂停报检是特定情况下的行政处罚,那么在实施时该当注意如下几点.一是法律依据是《食品安全法》第八十九条第二款规定；二是针对紧急情况或事件,实施行政处罚程序不可能及时制止危害情况的发生或漫延的情况；三是必须是进口食品类；四是必须具有可能发生危害后果或未建立并遵守食品进口和销售记录制度,情节严重的情形；五是暂停报检既然是特定情况下的行政处罚,那么一定要遵守行政处罚的相关规定,特别在违反行为的认定上,必须事实清楚、证据确凿,履行相应的审批手续,及时向当事人送达《责令改正通知书》执法文书.
(四)对涉嫌违法企业实施行政处罚的法律适用问题
由于A、B、C等三家企业擅自销售不合格进口食品的违法行为,同时违反了《商检法》及《商检法实施条例》和《食品安全法》及《食品安全法实施条例》,上述两法两条例对同一违法行为处罚标准不同,其中《商检法》及《商检法实施条例》对该违法行为设定的处罚幅度在货值金额等值以上3倍以下,而《食品安全法》设定的处罚幅度则在货值金额5倍以上10倍以下.根据新法优于旧法,特别法优于一般法的规定,在对上述违法企业实施行政处罚时,应当优先适用《食品安全法》的相关罚则.
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(五)严惩食品安全违法犯罪,是检验检疫机构依法把关的重要任务
2010年9月15日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部正式对外公布了《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》,要求对危害食品安全犯罪分子的定罪量刑,不仅要考虑犯罪数额、人身伤亡情况,还要充分考虑犯罪分子的主观恶性、犯罪手段、犯罪行为对市场秩序的破坏程度、恶劣影响等,要坚决依法严惩,罪当判处死刑的,要坚决依法判处死刑；要加大财产刑的适用,彻底剥夺犯罪分子非法获利和再次犯罪的资本.这一方面说明了当前危害食品安全违法犯罪活动的严重性,别一方面表明了党和政府从加强党的执政能力、构建社会主义和谐社会的高度,对惩治食品违法犯罪的态度和立场,各级检验检疫机构必须适应形势的要求,对违反检验检疫法律法规的行政相对人,构成犯罪的案件坚决按照规定移送司法机关,未达到犯罪标的的,实施行政处罚时,依法适用最高的处罚幅度,对行政相对人实施行政处罚,对危害食品安全违法犯罪活动,始终保持高压态势.
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